Теоретические и практические аспекты формирования внешнеэкономической политики в рамках поддержания национальной продовольственной безопасности стран

 

С одной стороны, продовольственная проблема выступает как глобальная, затрагивая, так или иначе, все человечество, а с другой - имеет ярко выраженный географический характер и проявляет себя на разных уровнях территориальной иерархии: региональной, страновой, районной, локальной. Поэтому учет специфики конкретной страны, ее внутренних субъектов в условиях «стирания границ» в связи с глобализационными процессами, приобретает особый смысл.

Вырабатывать политику обеспечения населения продуктами питания и стремиться к достижению искомого баланса с учетом внешнеторговых возможностей приходится на уровне отдельных стран, посредством проведения национальной политики поддержания продовольственной безопасности.

Учитывая что национальная проблема продовольственной проблемы связана с:

а) внутренними факторами (продовольственная обеспеченность):

-  функционирование и развитие национального АПК

-  социально справедливое распределение продуктов питания;

б) внешними факторами (продовольственная независимость):

-  глобальная продовольственная проблема, политика поддержания национальной продовольственной безопасности представляет собой двуединство внутренней аграрной и внешнеэкономической политики. При этом учитывая стратегический характер аграрной сферы для экономики любого государства, происходит переплетение и смешение инструментов воздействия на непосредственных производителей сельскохозяйственной и продовольственной продукции, производителей обеспечивающих их материально-техническими средствами производства, а также и организаций, занимающихся доведением данной продукции до потребителя, что связано со спецификой функционирования АПК как гармоничной совокупности различных отраслей.

Соответственно, можно констатировать, что в условиях открытости национальных экономик внешнеэкономическая политика поддержания национальной продовольственной безопасности оказывается более широкой по содержанию и подразумевает как органический элемент внутреннею политику стимулирования аграрного сектора.

В результате под внешнеэкономической политикой понимается комплекс целенаправленных действий органов государственной законодательной, исполнительной и субъектной власти по поддержанию внешнеэкономического равновесия и извлечения эффекта развития внешнеэкономических связей страны в рамках обеспечения устойчивого экономического роста и повышения благосостояния населения.

Внешнеэкономическая политика в области поддержания национальной продовольственной безопасности - это система мероприятий, направленная на достижение экономикой данной страны определенных преимуществ в мировой аграрно-продовольственной системе, представленной совокупностью мирового агропромышленного производства различных стран и системой каналов сбыта (рынков) производимой продукции, и одновременно на защиту внутреннего рынка от конкуренции и формирования его зависимости от иностранной продовольственной продукции.

Комплекс государственных мер, служащих стержнем внешнеэкономической политики, способствует достижению следующих целей:

-  созданию условий для доступа и функционирования отечественным производственным звеньям на мировых рынках;

-  обеспечению национальным субъектам благоприятных условий путем формирования рациональных торговых режимов в отношениях с торговыми блоками, отдельными странами и организациями, а также валютно - финансовых платформ, способствующих урегулированию взаимосвязей с международными финансовыми организациями, странами-кредиторами и дебиторами;

-  обеспечению защиты внешнеэкономических интересов страны.

При этом следует отметить, что внешнеэкономическая политика играет особую роль в модели экономического развития государства, выполняя функции следующего характера: преобразующую (политика развития отраслей, регионов в области ввоза и вывоза товаров, капитала, рабочей силы и т.д.), мобилизующую (выход, удержание позиций на тех или иных рынках и расширение внешних рынков), балансирующую (национальные интересы в сочетании с интересами блоков стран и т.д.).

Основные направления экономической политики регулируют всю совокупность внешнеэкономической деятельности: международное перемещение товаров и услуг, материальных, трудовых, денежных и интеллектуальных ресурсов. Составными элементами ее соответственно являются внешнеторговая политика, политика в области производственного и научно-технического сотрудничества, валютно-кредитная политика, политика в области иностранных инвестиций, в сфере передачи технологий и т.д.

Выработка внешнеэкономической политики государства по поддержанию национальной продовольственной безопасности требует наличия определенной базы, включающей в себя:

1)  теоретико-методологические разработки для формирования внешнеэкономической политики, учитывающей национальную специфику государства и его аграрного сектора;

2)  нормативно-правовую основу, обеспечивающую урегулирование интересов государства, отрасли, хозяйствующих субъектов с учетом международных норм и правил поведения;

3)  соответствующую систему экономических институтов, деятельность которых направлена именно на поддержание национальной продовольственной безопасности;

4)  формирование широкой сети национальных рыночных структур, способствующих устранению угрозы монополизации национального рынка аграрно-продовольственной продукции.

Использование выделенных составляющих внешнеэкономической политики поддержания национальной продовольственной безопасности и особенности их формирования можно проследить на примере опыта некоторых зарубежных стран. При этом сочетание различных инструментов воздействия на аграрный сектор национальных экономик и внешняя торговля его результатами свидетельствует о сути такой политики как политики аграрного протекционизма.

Так, продовольственный комплекс США относится к самым протекционистски защищенным. Для этого приняты специальные нормативные акты, направленные на обеспечение стабильного продовольственного снабжения за счет поддержки собственного сельского хозяйства и сохранения его природных ресурсов. Этот курс проводится еще с 30-х гг., и он вылился в создание мощной высокоразвитой системы агробизнеса, ориентированной помимо внутреннего на завоевание мирового продовольственного рынка и достижение политических целей за рубежом.

Закон «О продовольственной безопасности» (1985 г.) и Закон «Об улучшении продовольственной безопасности» (1986 г.) закрепили систему мер по поддержке американских фермеров, включая субсидии на поддержание плодородия земель. Реализация этих законов сопровождалась принятием специальных федеральных программ. Законом «0 продовольственной безопасности» (1985 г.) и Законом «О сельскохозяйственной политике» (1990 г.), фактически предусматривается создание зависимости стран-импортеров продовольствия от США, то есть продовольственное обеспечение рассматривается не только как средство обеспечения собственной продовольственной безопасности, но и орудие для создания продовольственной зависимости других стран и воздействия на их внешнюю и внутреннюю политику.

Вместе с тем при решающем значении рыночных отношений экспортные поставки продовольствия строго регулируются государственными организациями, например, вывоз ячменя контролируется Фуражной ассоциацией.

Правительство США возникающие проблемы своих фермеров решает весьма активно. По данным американских источников, принятие решений в сфере сельского хозяйства в современных условиях только на 30% осуществляется самими фермерами.

Продовольственная безопасность США и экологическая безопасность продуктов питания, наряду с системой контроля за качеством агропродукции - составные элементы сельскохозяйственного рынка и, параллельно, политики федерального правительства, местных властей и компаний в сфере агропромышленного производства.

Жесткое государственное регулирование осуществляется в настоящее время в рыночной Канаде, что позволяет поддержать основную часть мелких производителей пшеницы. Такая политика осуществляется с 1943 г. правительственным Управлением по пшенице, которое обладает монопольным правом на экспорт зерновых (на Канаду приходится более 20% мирового экспорта пшеницы). Управление устанавливает квоты и скупает зерно у производителей по твердым ценам. И только излишки зерна фермеры могут реализовать на свободном рынке, но при наличии лицензии.

В Германии, аграрная политика официально объявлена важнейшей составной частью народнохозяйственной политики, а ее цели рассматриваются как приоритетные. Принимая во внимание более низкую доходность сельского хозяйства по сравнению с другими отраслями, что связано с особенностями земледелия, еще в 1955 г. был принят закон о «Сельском хозяйстве Германии», который «уравнивает неравнозначное положение сельского хозяйства по сравнению с промышленностью, обусловленное природными и хозяйственными причинами». В нем указано, что государство обязано рассматривать проблему снабжения населения продовольствием как стратегическую, формировать при необходимости продовольственные фонды, использовать весь комплекс мер экономического стимулирования и поддержки и не ставить продовольственную проблему в зависимость от третьих государств.

В 1979 г. был принят другой закон «Ордонанс Федеративной Республики Германия о продовольственном снабжении», в котором еще в более жесткой форме записаны обязанности государства по продовольственному снабжению. В отдельных Землях Германии приняты свои законы о сельском хозяйстве и продовольственном снабжении.

Во Франции еще в 1960 г. был принят Закон «О поддержке сельского хозяйства», предусматривающий создание максимально благоприятных условий для национальных сельхозпроизводителей, изъятие из рынка недоброкачественной отечественной и импортной продукции, недопущение массового ввоза в страну продовольствия по демпинговым ценам. В нем специально указывается, что продовольственная политика является составной частью государственной политики по обеспечению политической и экономической безопасности страны. Государство проводит активные ценовое регулирование, лицензирование импорта. В 1964 г. принят Закон «О структуре сельского хозяйства» направленный на развитие сельского хозяйства и стимулирование экспорта сельхозпродуктов. Основные направления государственного регулирования в продовольственной сфере - регулирование цен, ограничение импорта продовольствия и сырья для его производства, создание стратегических запасов, субсидирование экспорта, лицензирование импорта, выплата дотаций и компенсаций на материально-техническое обеспечение фермерских хозяйств, кредитование сельского хозяйства и пищевой промышленности, предоставление налоговых скидок, стимулирование объединения фермерских хозяйств в более крупные структуры (Закон «Об ориентации сельского хозяйства», 1962 г.).

В Швеции согласно принятому еще в 1940 г. «Закону о регулировании производства и сбыта продуктов сельского хозяйства», Комиссиями по пищевым продуктам, регламентируется качество продуктов питания, его соблюдение производителями и продавцами, разрабатываются рекомендации по производству и ввозу продовольствия и сырья, размерам посевных площадей пшеницы, овса, сахарной свеклы и др.

Закон 1947 г. «О рационализации сельского хозяйства» с последующими дополнениями направлен на поддержку конкурентоспособности своих агропроизводителей и ограничение импорта продовольственного сырья путем квот и пошлин. При стимулировании сельскохозяйственного производства государство исходит из того положения, чтобы доходы фермеров были не ниже размера заработной платы квалифицированных рабочих в среднем по промышленности. Государство проводит также активную ценовую политику, поддерживая цены на внутреннем рынке, выделяет субсидии на покрытие убытков при резком увеличении инфляции, финансирует научно - исследовательские работы. Средний размер ввозных пошлин на сельхозпродукты, производимые в стране достигает 35% стоимости ввозимых продуктов. В соответствии с законодательством субсидируется производство молока, сливочного масла, выделяются ссуды на приобретение сельхозтехники, удобрений, на 30-40% субсидируются тарифы на электроэнергию, транспорт, горюче-смазочные материалы, субсидируется экспорт сельхозпродукции. Все это направлено на стабильное продовольственное самообеспечение и создание высокого уровня продовольственной безопасности страны.

В то же время, учитывая, что обострение глобальной проблемы продовольственной безопасности связано с развивающимися странами, необходимо изучить и их политику в исследуемой сфере.

Так, например, крупнейшее арабское государство - Саудовская Аравия, осуществляя социально-экономическую модернизацию с учетом положений ислама, добилось ощутимых успехов в наращивании самообеспеченности продовольствием и создании условий приближения к уровню продовольственной безопасности (несмотря на неблагоприятные почвенно-климатические факторы). Развивая экономику на основе пятилетних планов, Королевство постоянно включало в пятилетние планы масштабную деятельность по подъему сельскохозяйственного производства и по продвижению к достижению продовольственной безопасности. Это прослеживается по второму (1975-1980), третьему (1980-1985), четвертому (1985-1990), пятому (1990-1995), шестому (1995-2000) пятилетним планам.

В частности, особый упор на ускоренное развитие сельскохозяйственной отрасли и укрепление «продовольственной безопасности» был сделан в третьем пятилетнем плане развития (1980-1985 гг.). За 10 лет с 1978 по 1988 гг. объем культивируемых сельскохозяйственных земель в Саудовской Аравии возрос до 2,5 млн. гектаров без увеличения числа занятых. Несмотря на субсидирование зернопроизводства, которое подвергалась критике некоторыми иностранными экономистами, Саудовская Аравия полностью обеспечила свою продовольственную безопасность по пшенице, подходящей для производства хлебных изделий высшего качества. В 1987 г. по абсолютному объему экспорта пшеницы страна вышла на место 6-ого крупнейшего мирового экспортера. В 1992 г. был достигнут новый рекордный уровень по абсолютному объему производства пшеницы - 4,07 млн. тонн. Несмотря на определенное последующее снижение объема производства (3,7 млн. тонн в 1993 г.), Саудовская Аравия остается в десятке ведущих мировых экспортеров пшеницы.

К 1996 г. Саудовской Аравией был достигнут уровень полной самообеспеченности по производству яиц и мяса птицы, а по финикам это традиционно ведущий мировой производитель (545 тыс. тонн, в 1990-1991 гг.).

Значительные усилия но наращиванию национальной базы продовольственной безопасности предпринимает, например, и такое малое арабское государство как Кувейт. Эта работа включена в текущие планы развития и в Долгосрочный план развития сельского хозяйства Кувейта на 1995-2015 гг., в котором предусмотрены такие задачи как: развитие собственной кормовой базы животноводства за счет биотехнологий и водных ресурсов, а также сохранение окружающей среды.

Представители Правительства Кувейта, отвечающие за развитие сельского хозяйства, заявили, что первоочередная цель состоит «в получении у себя того перечня продукции сельскохозяйственной отрасли, которая даст возможность обеспечить продовольственную безопасность Кувейта». Так, в результате осуществления Долгосрочного плана (1995­2015) прогнозируется достижение уровня самообеспеченности продовольствием в 60-75%.

Показателен пример КНР - самого населенного государства мира, продемонстрировавшего уникальные возможности целенаправленной государственной политики в решении продовольственной проблемы. В начале 1970-х гг. уровень питания населения здесь был ниже среднемирового - всего 2030 ккал на человека в день, что свидетельствовало о полуголодном существовании огромной нации. Всего за три десятилетия в стране, полностью перестроившей аграрный сектор экономики, почти в три раза увеличился валовой сбор зерна, многократно возросло производство мяса и других продуктов. К началу XXI в. КНР сумела почти на 1/3 повысить уровень питания своего населения. Отметим при этом, что решение продовольственной проблемы многонаселенной страны осуществлялось, помимо поддержания постоянного роста производства сельскохозяйственной продукции, также посредством применения методов регулирования роста народонаселения.

Таким образом, проведенный анализ возможностей государственного воздействия на регулирование национальной продовольственной безопасности свидетельствует о многообразии используемых инструментов для защиты и стимулирования собственных сельхозпроизводителей и потребителей продовольственной продукции.

Внешнеэкономическая политика государств в сельскохозяйственных отраслях в большей степени, чем в других, связана с политикой регулирования внутреннего рынка, а ее содержание обусловлено не только задачами оптимизации внешней торговли, но и необходимостью поддержания доходов в агропродовольственном секторе, развития сельских территорий и обеспечения охраны природы, а также защиты интересов потребителей продовольствия.

Импорт продовольствия может внести существенный вклад в обеспечение продовольственной безопасности. Перед странами, полагающимися на такой способ решения проблемы, стоят две серьезные задачи: во-первых, сохранить импорт продовольствия на требуемом уровне (то есть иметь валютные ресурсы, достаточные для его оплаты); во-вторых, обеспечить надежный доступ к источникам этого импорта.

Концепция, в основе которой лежит возможность самим оплачивать закупаемое продовольствие, предполагает прежде всего создание экспортного потенциала, обеспечивающего валютные поступления, достаточные для импорта продовольствия в объеме, необходимом для удовлетворения потребности населения.

В процессе разработки и реализации политики обеспечения продовольственной безопасности важно учитывать то, что продовольствие является особой категорией товара. Для стран-импортеров оно стратегический товар, приобретение и устойчивая поставка которого гарантируют стабильность в обществе; для стран-экспортеров - инструмент политического и экономического давления, поскольку они могут использовать эмбарго на поставки как рычаг воздействия на другие страны.

Еще одной особенностью продовольствия является то, что как товар оно имеет добавленную стоимость, которая не всегда отражается рыночными механизмами. Иначе говоря, для обеспечения продовольственной безопасности правительство готово в определенных случаях платить суммы, не адекватные реальной стоимости закупаемого продовольствия. Таким образом, средства, которые направляются на стратегический импорт продовольствия, можно рассматривать как "цену уязвимости" страны. Возможный ущерб от внезапной потери доступа к одному или нескольким видам товаров зависит как от вероятности наступления такого случая, так и от его интенсивности и продолжительности. Это означает, что "цена уязвимости" будет меньшей, если такая вероятность относительно низка. Так, закупки сельскохозяйственных товаров в дружественных странах более безопасны, и "цена уязвимости" в этом случае минимальна.

При обеспечении продовольственной безопасности посредством импорта правительство должно сконцентрироваться на производстве тех товаров, реализация которых на внешних рынках будет максимально эффективной. Это - важнейшее условие продовольственной безопасности страны, поскольку должный уровень ее доходов - ключевая детерминанта конкурентоспособности на мировых рынках за доступные поставки продовольствия.

Многогранность проблемы продовольственной безопасности диктует необходимость комбинации следующих элементов внешнеэкономической политики ее поддержания:

-  сохранение и расширение внутреннего производства продовольствия,

-  обеспечение устойчивого импорта,

-  создание надлежащих запасов продовольствия.

Причем ведущим элементом может быть любой из перечисленных в зависимости от ситуации в каждой конкретной стране.

Рамочные условия мирохозяйственного взаимодействия стран в сфере аграрного производства и обмена сельскохозяйственными и продовольственными товарами требуют конкретизации в рамках внешнеэкономической политики поддержания национальной продовольственной безопасности, представляющей собой комплекс целенаправленных действий органов государственной законодательной, исполнительной и судебной власти по созданию экономикой данной страны определенных преимуществ в мировой аграрно-продовольственной системе, представленной совокупностью мирового агропромышленного производства различных стран и системой каналов сбыта (рынков) производимой продукции, и одновременно по защите внутреннего рынка от конкуренции и формирования зависимости от иностранной продовольственной продукции.

Разработка внешнеэкономической политики по поддержанию национальной продовольственной безопасности предполагает:

а)  наличие и совершенствование теоретико-методологической базы с учетом национальной специфики;

б)   нормативно-правовые основы, обеспечивающие урегулирование (согласование) интересов государства, отрасли, хозяйствующих субъектов, человека с учетом международных норм и правил поведения;

в)      функционирование системы государственных институтов, деятельность которых направлена на управление и регулирование национальной продовольственной безопасности;

г)   формирование мировой сети национальных рыночных структур, способствующей устранению угрозы монополизации национального рынка аграрно-продовольственной продукции и внешней торговли ею.

Учет выделенных элементов, проанализированный в рамках практической реализации различными странами (США, Канадой, Германией, Швецией, Саудовской Аравией, Кувейтом, Китаем) приобретает практическую значимость и для совершенствования внешнеэкономической политики поддержания национальной продовольственной безопасности в нашей стране в условиях повышения значения влияния мирохозяйственного фактора.