ПРАВОВАЯ КУЛЬТУРА СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА

 

Кузнецов А.С., студент

Вятский социально-экономический институт,

г. Слободской

ВОЗБУЖДЕНИЕ УГОЛОВНОГО ДЕЛА КАК ПЕРВАЯ СТАДИЯ УГОЛОВНОГО ПРОЦЕССА, ЕЕ ПРОБЛЕМЫ И ИХ РАЗРЕШЕНИЕ

Вступивший в действие с 1 июля 2002 г. Уголовно-процессуальный кодекс РФ не только не разрешил всех проблем стадии возбуждения уголов­ного дела, но и добавил новые. Некоторые авторы стали ставить вопрос об устранении стадии возбуждения уголовного процесса из уголовного судо­производства РФ. Так, по мнению Ю.В. Деришева, в стадии возбуждения уголовного дела осуществляется административное производство «по про­верке фактов, схожих по объективной стороне с правонарушениями... воз­никновение уголовно-процессуальных отношений... до появления преступ­ления - это и есть незаконное и необоснованное ограничение прав личности, а также проявление «процессуальной расточительности» [5]. В связи с этим уместно вспомнить позицию М.С. Строговича, который видел основное про­цессуальное значение этой стадии в том, что «возбуждение уголовного дела - правовое основание для всех дальнейших процессуальных действий при расследовании и разрешении уголовного дела» [8].

На наш взгляд, правы те авторы, которые возбуждение уголовного де­ла относят к числу самостоятельных, полноценных и обязательных стадий уголовного процесса.

Как правильно отмечает В.Н. Григорьев, «в России уже более века су­ществует система уголовного судопроизводства, в которой традиционно вы­деляется стадия возбуждения уголовного дела как одна из важных гарантий защиты личности от необоснованного применения мер уголовно - процессуального принуждения» [4].

Рассматриваемая стадия уголовного процесса включает в себя процес­суальную деятельность по рассмотрению и разрешению ряда вопросов, не­обходимых для принятия законного и обоснованного решения по заявлению или сообщению о преступлении. В процессуальной литературе в связи с этим справедливо указывается, что «содержание этой деятельности состоит в обнаружении преступлений и их пресечении, в закреплении следов преступ­ления, в рассмотрении заявлений и сообщений о совершенных преступлени­ях и... в их проверке».

Возбуждение уголовного дела как самостоятельная стадия уголовного процесса имеет свои конкретные цели. К этим целям B.C. Зеленецкий отно­сит: «констатацию совершения преступления и реальное наличие негатив­ных уголовно-правовых отношений; создание условий для раскрытия пре­ступлений; обеспечение реализации уголовной ответственности лица, со­вершившего преступление; уголовное преследование преступника; обеспе­чение защиты прав и законных интересов потерпевшего; реабилитацию не­виновного в совершении преступления лица; восстановление нарушенного преступлением режима законности в конкретном регионе страны; возбужде­ние дознания или предварительного следствия, создание условий, обеспечи­вающих всесторонность, полноту и объективность расследования, достиже­ние истины» [6].

В связи с этим трудно согласиться с Ю.В. Деришевым в том, что дея­тельность в стадии возбуждения уголовного дела носит административный характер.

Правильно пишет В.П. Божьев, «до возбуждения дела должностное лицо, получив сообщение, обязано в определенный срок решить вопрос о возбуждении дела; заявитель вправе обжаловать принятое решение, а проку­рор обязан своевременно рассмотреть эту жалобу и т. п. До возбуждения де­ла представитель власти может провести проверочные действия в течение установленного законом срока, и то, и другое происходит в рамках уголов­но-процессуальных правоотношений» [2].

В чем же состоит значение стадии возбуждения уголовного процесса? Значение этой стадии в том, что она обеспечивает законность и обоснован­ность возбуждения уголовного дела, защищает права и законные интересы граждан, которые в случаях необоснованного возбуждения уголовного дела могли бы оказаться нарушенными, так как ряд граждан оказались бы неиз­бежно необоснованно втянутыми в процедуры расследования преступления. Стадия возбуждения уголовного дела также ограждает дознавателя и следо­вателя от расследования по уголовным делам, не имеющим никакой судеб­ной перспективы, что отвлекало бы их, как и весь следственный аппарат, от расследования действительно опасных и тяжких преступлений.

Таким образом, можно сделать вывод, что стадия возбуждения уголов­ного дела играет важную роль и служит тому, чтобы все решения о возбуж­дении уголовного дела были законными и обоснованными, в связи с этим мы не видим разумных аргументов для ее устранения из уголовного судопроиз­водства РФ.

Существуют определенные проблемы, связанные с проверкой заявле­ний и сообщений о совершенном преступлении. Анализ норм ст. 144 УПК

РФ, определяющих порядок проверки сообщения о преступлении, в настоя­щее время позволяет отнести к числу проверочных действий следующие:

-  принятие и составление протокола о сообщении о преступлении;

-  требование производства документальных проверок, ревизий и при­влечение к участию в них специалистов;

-  истребование имеющихся в распоряжении средств массовой информа­ции документов и материалов, подтверждающих сообщение о преступлении, и данных о лице, предоставившем указанную информацию.

На следственной практике предварительная проверка обычно включа­ет в себя не только указанные выше процессуальные действия, но и некото­рые другие:

-  часто проводятся контрольные закупки товаров;

-  оперативно-розыскные действия;

-  опросы граждан и должностных лиц;

-  обследования, изучение документов;

-  исследование (направление на исследование);

-  изъятие предметов и документов;

-  а также осмотр, освидетельствование и др.

Действующий УПК РФ не предоставил дознавателю, следователю в стадии возбуждения уголовного дела права получать объяснения. Такое ре­шение законодателя нельзя признать обоснованным. В ряде случаев без по­лучения объяснений не представляется возможным решить вопрос о нали­чии или отсутствии в проверяемом событии признаков преступления. По­этому в УПК РФ следует внести дополнения и предоставить право соответ­ствующим должностным лицам при предварительной проверке сообщения о преступлении получать объяснения как от граждан, так и от должностных лиц.

При проверке сообщений о преступлении нередко возникает необхо­димость в разрешении ряда вопросов, требующих специальных познаний. С этих позиций отвечают потребностям следственной практики внесенные за­конодателем дополнения в ст. 74 и 80 УПК РФ. Законодатель расширил пе­речень доказательств новыми видами доказательств - заключением и пока­заниями специалиста. В ст. 80 УПК РФ заключение специалиста определяет­ся как «представленное в письменном виде суждение по вопросам, постав­ленным перед специалистом сторонами». Эта новелла законодателя сразу же поставила перед учеными и практическими работниками правоохранитель­ных органов ряд вопросов. Например, что собой представляет заключение специалиста как новый вид доказательств и чем оно отличается от заключе­ния эксперта, каков порядок истребования и представления заключения спе­циалиста, как может быть заключение специалиста использовано в доказы­вании вообще и в стадии возбуждения уголовного дела в частности?

Наиболее серьезной критике заключение специалиста подверг В.П. Божьев, который указывает: «Законодатель не соблюдает требований допустимости доказательства; вместо сведений о фактах, с помощью кото­рых устанавливается наличие или отсутствие обстоятельств, имеющих зна­чение для дела, предлагается считать доказательством суждение лица, обла­дающего специальными познаниями, по вопросам, поставленным сторона­ми; круг лиц, наделенных полномочиями по собиранию указанных сведений (ст. 80 УПК РФ), не соответствует тому, который дан в основополагающих правилах доказывания (ч. 1 ст. 74, ч. 1 ст. 86 УПК РФ); вопреки предусмот­ренному законом (ч. 1 ст. 74 УПК РФ) правилу о собирании и проверке дока­зательств только в установленном порядке новые положения (ч. 3 и 4 ст. 80 УПК РФ) выводят действия сторон за рамки этих общих правил» [2]. Далее В.П. Божьев приходит к выводу, что заключение специалиста не отвечает требованиям не только допустимости доказательств, но и относимости. Он также полагает, что в заключении специалиста заинтересована сторона за­щиты.

Не разделяя мнения указанной группы авторов о доказательственном значении заключения специалиста, согласимся с тем, что законодатель сам дал достаточный повод для такого рода спорных суждений, так как нормы УПК РФ о заключении и показаниях специалиста сформулированы явно не­удовлетворительно и оставляют возможность для их различного толкования.

Так, например, УПК РФ не регламентирует процессуальный порядок истребования заключения специалиста, не указывает, чем же заключение специалиста отличается от заключения эксперта, не содержит указаний так­же на форму и содержание заключения специалиста. Это обстоятельство не способствует правильному пониманию сущности нового вида доказательств - заключения специалиста, что будет серьезным препятствием для эффек­тивного применения этого вида доказательств на следственной и судебной практике.

Однако в целом, по нашему мнению, рассматриваемую новеллу следу­ет оценить положительно. В уголовном судопроизводстве России появился еще один вид доказательства, что расширяет возможности органов дознания, дознавателя, следователя и прокурора в доказывании по уголовному делу, в том числе и в стадии возбуждения уголовного дела. Именно в стадии возбу­ждения уголовного дела заключение специалиста может помочь следовате­лю и дознавателю получить «быстрые доказательства», основанные на ис­пользовании специальных познаний.

Таким образом, на наш взгляд, в числе процессуальных средств про­верки сообщения о совершенном или готовящемся преступлении в УПК РФ должны быть указаны следующие действия:

-  принятие и составление протокола сообщения о преступлении;

-  получение объяснений от граждан и должностных лиц;

-  истребование необходимых предметов и документов;

-  принятие представленных предметов и документов;

-  требование производства документальных, ведомственных и кон­трольных проверок, ревизий и привлечение к участию в них специалистов;

-  истребование заключения специалиста;

-  а также производство следующих следственных действий, разрешен­ных производством в стадии возбуждения уголовного дела, - осмотр места происшествия, освидетельствование, назначение и производство судебной экспертизы.

Как известно, УПК РФ существенно изменил процессуальный порядок возбуждения уголовного дела, которое можно было возбудить только с со­гласия прокурора. При этом сразу же неизбежно возникал один важный про­цессуальный вопрос: с какого момента следует считать уголовное дело воз­бужденным - с момента вынесения постановления о возбуждении уголовно­го дела дознавателем или следователем или с момента получения согласия прокурора на возбуждение уголовного дела?

А.П. Рыжаков предположил, что после вынесения постановления о возбуждении уголовного дела дознавателем или следователем уже появляет­ся уголовное дело [7]. Другие авторы считали, что уголовное дело появляет­ся тогда, когда прокурор дал на это свое согласие и подписал постановление следователя или дознавателя о возбуждении уголовного дела.

Предположим, что по действовавшему до внесенных последних изме­нений УПК РФ решение о возбуждении уголовного дела, принимаемое орга­ном дознания, дознавателем и следователем, приобретало правовое значение лишь после получения согласия на это прокурора. В связи с этим являлось обоснованным предложение С.Г. Бандурина, который предлагал в целях правильного толкования нормы ст. 146 УПК РФ внести в нее дополнение, указав, что уголовное дело следует считать возбужденным с момента дачи согласия прокурором [1]. После вынесения такого постановления органы дознания, дознаватель и следователь незамедлительно должны были направ­лять его прокурору с обязательным приложением материалов проверки со­общения о преступлении, а в случае производства отдельных следственных действий по закреплению следов преступления и установлению лица, его со­вершившего, - соответствующих протоколов и постановлений (ч. 4 ст. 146 УПК РФ).

В связи с этим А.Г. Власов справедливо указал: «УПК РФ не устанав­ливает, какой период времени должен пройти с момента вынесения поста­новления о возбуждении дела следователем до получения согласия на это прокурора. Предложенный же законодателем термин "незамедлительно" яв­ляется оценочным и не дает четкого ответа» [3].

Появление в УПК РФ нового процессуального порядка возбуждения уголовного дела только с согласия прокурора оказалось неожиданным как для ученых, так и практических работников правоохранительных органов. Дело в том, что в науке уголовного процесса никто и никогда не ставил во­прос о таком процессуальном порядке возбуждения уголовного дела. Как стало известно, во время принятия нового УПК РФ именно «Генеральная прокуратура РФ, настаивавшая на этой норме... доказывала, что сложностей в применении понятия «незамедлительно» не будет».

Анализируемое законодательное нововведение сразу же вызвало в публикациях оживленную дискуссию. Так, одни усматривали в нем пози­тивное начало, утверждая, что оно не лишает следователя права на это про­цессуальное решение, а только лишь изменяет порядок его принятия, явля­ясь «эффективным препятствием на пути незаконного или необоснованно­го... решения», дающим «возможность пресечь нарушения закона в самом зародыше».

Другие авторы, наоборот, негативно оценивали анализируемое ново­введение, указывая, что оно является процессуальным препятствием для своевременного возбуждения уголовного дела, производства неотложных следственных действий, активного собирания доказательств по делу и рас­крытия преступления.

На наш взгляд, рассматриваемая норма являлась серьезным препятст­вием для своевременного проведения следователем и дознавателем неот­ложных следственных действий, от быстроты и качества производства кото­рых во многом зависит раскрытие преступления.

Практически следователь или дознаватель, выехавшие на место про­исшествия, были поставлены в трудное положение. Они вынуждены были ограничиваться проведением только осмотра места происшествия, затем об­ращаться к прокурору за согласием на возбуждение уголовного дела, и толь­ко после получения такого согласия они получали право проводить все дру­гие следственные действия. Без согласия прокурора проведение следствен­ных действий было бы незаконным, и все обнаруженные при этом доказа­тельства были бы признаны в соответствии сп. 3 ч. 2 ст. 75 УПК РФ недо­пустимыми.

Если же следователь на месте происшествия вынес бы постановление о возбуждении уголовного дела и произвел все необходимые первоначальные следственные действия - задержание, допросы, обыски и др., рассчитывая на то, что в последующем, но уже неизбежно задним числом прокурор все же даст свое согласие на возбуждение уголовного дела, то в этом случае он рис­ковал тем, что если прокурор не даст своего согласия на возбуждение уго­ловного дела, то следователь мог быть обвинен в нарушении уголовно - процессуального закона, а все собранные им доказательства в дальнейшем были бы признаны недопустимыми.

Таким образом, непродуманное нововведение толкало прокурора, сле­дователя и дознавателя на нарушение закона. И единственно верный выход из сложившейся противоречивой ситуации - упразднить процессуальный порядок возбуждения уголовного дела с согласия прокурора и предоставить органу дознания, дознавателю и следователю право, как и ранее, самостоя­тельно принимать такое решение. Одновременно закон должен был обязать соответствующих должностных лиц немедленно направлять прокурору ко­пию соответствующего постановления о возбуждении уголовного дела (как было в старом УПК), в связи с чем следовало внести соответствующие изме­нения в нормы ч. 4 ст. 146 УПК РФ.

Такие изменения были внесены законодателем в УПК РФ и вступили в действие с 7 сентября 2007 г., устранив недостатки статьи 146 УПК РФ. За­конодателю и впредь следует использовать опыт применения норм ч. 3 ст. 112 УПК РСФСР, закреплявших возможность осуществления последующего прокурорского надзора за законностью и обоснованностью решения следо­вателя о возбуждении уголовного дела, не тормозящего процесс расследова­ния и не сдерживающего следователя в собирании доказательств по делу.

Список литературы

1.  Бандурин, С. Г. Некоторые проблемы реализации принципа публичности в стадии возбуждения уголовного дела / С. Г. Бандурин // Следователь. - 2003. - № 11. - С. 27.

2.  Божьев, В. П. Уголовно-процессуальные правоотношения. Изменение УПК РФ - не всегда средство его совершенствования / В. П. Божьев // Законность. - 2005. - № 8. - С. 2­6.

3.  Власов, А. Г. Возбуждение уголовного дела / А. Г. Власов // Законность. - 2004. - № .­С. 31.

4.  Григорьев, В. Н. О концепции возбуждения уголовного дела / В. Н. Григорьев // Про­блемы технико-криминалистического обеспечения раскрытия и расследования преступ­лений. - М. 1994. - С. 133.

5.  Деришев, Ю. В. Стадия возбуждения уголовного дела - реликт «социалистической законности» / Ю. В. Деришев // Российская юстиция. - 2003. - № 8. - С. 36.

6.  Зеленецкий, В. С. Возбуждение уголовного дела / В. С. Зеленецкий. - Харьков. - 1998. - С. 29.

7.  Рыжаков А. П. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу РФ / А. П. Рыжа - ков. - 2002. - С. 114-125.

8.  Сторогович М. С. Курс советского уголовного процесса. Т-2: порядок производства по уголовным делам по советскому уголовно-процессуальному праву / М. С. Строгович -. М. - 1970. - С. 10.

9.  Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (принят ГД ФС РФ 22.11.2001) в ред. От 03.12.2007г.

Моисеенко Н.В.,

Институт государства и права ТюмГУ,

г. Тюмень

НАЛОГОВАЯ СИСТЕМА И НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ

Налоговая система имеет огромное значение для развития нашей стра­ны. Налоговая система состоит из 3 категорий лиц:

1)  налогоплательщиков;

2)  налоговых агентов;

3)  налоговых органов и органов со смежными функциями. Налогоплательщиками и плательщиками сборов признаются организа­ции и физические лица, на которых в соответствии с Налоговым Кодексом Российской Федерации возложена обязанность уплачивать налоги и (или) сборы [ст. 19 НК РФ].

Налоговыми агентами признаются лица, на которых в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации возложены обязанности по ис­числению, удержанию у налогоплательщика и перечислению налогов в бюджетную систему Российской Федерации [ст. 24 НК РФ].

Налоговые органы составляют единую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правиль­ностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему Российской Федерации налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильно­стью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему Российской Федерации иных обязательных платежей. В указанную систему входят федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, и его территориальные органы [ст. 30 НК РФ]. Основной и, пожалуй, самой глав­ной их функцией является контроль над своевременностью уплаты налогов и сборов со всей территории РФ.

Налоги и сборы формируют доходную часть бюджета РФ. Из доходной час­ти бюджета формируются статьи расходов. Но как это связано с националь­ной безопасностью?

Безопасность - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. К основ­ным объектам безопасности относятся: личность - ее права и свободы; об­щество - его материальные и духовные ценности; государство - его консти­туционный строй, суверенитет и территориальная целостность. Нас будут интересовать все объекты безопасности.

Основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей [2, ст. 2]. То есть получается, что госу­дарство выступает в роли как объекта безопасности, так и субъекта обеспе­чения безопасности. В данной работе в качестве объекта безопасности и субъекта обеспечения безопасности мы будем рассматривать не государство в целом, а лишь его часть - налоговые органы - представитель государства в налоговой системе РФ. В качестве объекта безопасности личностей и обще­ства будут выступать налогоплательщики.

Взаимоотношения налоговых органов с налогоплательщиками носят двойственный характер. С одной стороны, действия налоговых органов на­правлены на 100% собираемость налогов, а в нашей стране и на более высо­кую собираемость, с другой стороны, действия налогоплательщиков направ­лены на законный и незаконный уход от налогообложения.

Налоговые органы пытаются принизить роль налогоплательщика в этих отношениях и показать эти взаимоотношения как господин (налоговые органы) - подчиненный (налогоплательщики). Но роль налогоплательщика выше. В мировой истории нередки были случаи, когда налогоплательщики, отказываясь платить налоги, влияли на государство, проводя «экономиче­ский» государственный переворот (так французская буржуазия, отказавшись платить налоги, приблизила свержение короля Луи Бонапарта).

Именно налогоплательщик отдает налоговым органам часть своего до­хода, а «деньги не могут играть ту или иную роль, они, как правило, пишут сценарий».

Реалии последнего десятилетия показали, что налоговые органы стре­мятся собрать налоги, руководствуясь принципом «больше в бюджет - луч­ше стране», забывая о социальной направленности налогообложения.

Существует ли угроза безопасности государства, в данном случае - на­логовым органам? Да. Напряжение в обществе растет из-за того, что налого­вые органы стремятся набрать необходимую денежную массу всеми имею­щимися средствами, включая штрафы и пени (становятся нередкими случаи, когда налоговые органы, проигрывая в суде дело налогоплательщикам, взи­мали с них проигранные суммы путем наложения штрафов и пеней, проводя выездные налоговые проверки). Также организация работы в налоговых ор­ганах, вызывающая многочисленные очереди, неквалифицированность большинства «молодых» кадров, набранных в налоговые органы, а также то, что письма ФНС РФ стали все более носить не разъяснительный, а норма­тивный характер (примером может служить решение ВАС РФ от 23.10.2006 № 10652/06) [3] ведет к недовольству общества. Поэтому неудивительно, что все больше предприятий выбирают «серые» и «черные» схемы ухода от на­логообложения.

Также неудивительно, что из налоговых органов идет отток квалифи­цированных или подающих надежды кадров. Система организации работы в налоговых органах построена таким образом, что молодому, подающему на­дежды специалисту очень сложно не устроиться в налоговую инспекцию, а работать в коллективе представителей налоговых органов. Возникла стран­ная тенденция: молодым специалистам, которые хотят и могут работать, ра­ботать не дают. Чем больше и лучше молодой специалист работает в налого­вых органах, тем хуже к нему относится коллектив. Поэтому получатся, что, с одной стороны, налоговые структуры выполняют установку «сверху», то есть набирают молодых специалистов, а с другой - не могут организовать определенной защищенности молодых специалистов от предвзятого отно­шения нового коллектива. Если рассматривать данную проблему с психоло­гической точки зрения, то это может происходить не из-за каких-то объек­тивных причин, а оттого, что на молодого специалиста сослуживцы смотрят с завистью и настороженностью. На первом этапе его работы они радуются новому молодому специалисту, так как их общие показатели работы только выигрывают. На втором этапе чувствуется некоторая напряженность в от­ношениях молодого специалиста и коллектива, т.к. такого специалиста пы­таются нагрузить всей мыслимой и немыслимой работой, чтобы он устал и не смог продолжать работать, но он все равно старается справляться. На третьем этапе развития отношений специалиста и коллектива происходит резкое охлаждение отношений между ними, и в этом, как ни странно, нет вины молодого специалиста: происходит это из-за похвалы специалиста на­чальством, что сразу же ставит молодого работника обособленно от осталь­ных. На четвертом, и заключительном, этапе создаются такие условий рабо­ты для молодого специалиста, которые ведут либо нервному срыву, либо к его уходу из структуры налоговых органов. Такие случаи не единичны, но происходят не во всех отделах инспекций. Там, где располагается сам на­чальник отдела, или в куда он постоянно заглядывает с проверкой, вышена­званная система отношения к молодым специалистам не действует. На наш взгляд, установка видеокамер позволит пресечь такое развитие отношений в коллективе, а также даст возможность наказывать неработающих специали­стов налоговых органов.

Плюс в налоговых инспекциях - высокий профессионализм начальни­ков отделов и вышестоящего начальства. Но через 15-20 лет эти люди уйдут на пенсию, и им на смену придет оставшееся в налоговых инспекциях моло­дое поколение. Можно представить, какая чехарда начнется в налоговых ор­ганах.

В настоящее время очень многое зависит от законодательной воли са­мого государства в решении проблем налоговой системы. Зарплата работни­ков налоговых органов самого низкого ранга составляет порядка 3000 руб­лей. Повышение уровня зарплат могло бы поднять престижность данной профессии и дало бы возможность налоговым органам более тщательно от­носиться к подбору кандидатов, желающих работать в налоговых органах.

На современном этапе развития правовой системы необходимо лишь несколько нововведений, нужных для существования самой экономической системы российского общества. Первое среди них - ввести ограничение на количество налоговых проверок, то есть ввести одну проверку в год вне за­висимости от ее вида (камеральная или выездная), так как нередки случаи, когда представители налогового органа, закончив проверку по одному нало­гу, начинают, к примеру, «камералить» другой налог. Также, на наш взгляд, следует сократить время проведения налоговой проверки, чтобы освободить налогоплательщиков, а значит и общество, от нервозности по поводу самой проверки и выявленных при этом нарушениях. И последнее, на наш взгляд, самое существенное изменение - это снижение налога на доходы физиче­ских лиц или его полная отмена. Отмена налога необходима только лицам, работающим по гражданско-правовым или трудовым договорам, остальных лиц это не должно коснуться, потому что они занимаются либо предприни­мательской деятельностью, либо частной практикой, либо это иные катего­рии налогоплательщиков. На наш взгляд, налоговая нагрузка на налогопла­тельщиков, а значит и на общество, очень высока, так как налогоплательщи­ку приходится платить не только налог на доходы физических лиц, но и еди­ный социальный налог, что в совокупности составляет 39% от общей зара­ботной платы налогоплательщика. При отмене налога на доходы физических лиц, только для тех лиц, о которых говорилось выше, налоговая нагрузка на население снизится, что позитивно скажется как на уровне жизни населения, так и на его отношении к государственной власти и к проходящим в стране реформам. Подчеркнем, что позитивные тенденции будут иметь место лишь через пару лет. Хочу заметить, что и для личности, и для всего общества очень важна забота, как со стороны семьи, друзей, так и со стороны государ­ства. Именно забота со стороны государства ведет личность к принятию формы правления, которое заботится о личности в частности и об обществе в целом. При этом настроение налогоплательщиков, на наш взгляд, улучшится в позитивную сторону, что станет причиной меньшего количества «серых» и «черных» схем, но не сразу, а только через несколько лет. В итоге эта ре­форма даст возможность государству увеличить собираемость налогов через год или пару лет, а в долгосрочной перспективе, то есть через 5-6 лет, увели­чить валовый внутренний продукт. Эта позиция, что, помогая обществу, мы помогаем государству, конечно, имеет ряд минусов, но при этом она имеет и ряд плюсов, которые были изложены нами на конкретном примере. Помощь обществу со стороны государства, на наш взгляд, является одним из первых шагов к гражданскому обществу, которое необходимо построить для нацио­нальной безопасности нашей страны.

Также хотелось бы, чтобы законодательные изменения в налоговой системе происходили реже, чем происходят сейчас. На данный момент уже стало тенденцией вносить изменения в Налоговый кодекс и другие норма­тивно-правовые акты, регулирующие отношения налоговых органов и нало­гоплательщиков, не реже одного раза в год. На наш взгляд, изменения, про­исходящие более одного раза в год, быстры и непродуманны и не могут быть применимы в налоговой сфере. Мы считаем, что изменения в Налоговый ко­декс и иные нормативно-правовые акты в налоговой сфере должны происхо­дить не более, чем раз в три года. Во-первых, потому что теперь бюджет Российской Федерации принимается на три последующих года. Во-вторых, потому что научиться работать за три года по неизменному законодательст­ву проще, чем по постоянно изменяемому законодательству. В-третьих, по­тому что это должно помочь и представителям налоговых органов, и налого­плательщикам лучше понять деятельность друг друга, так как за три года и представители налоговых органов, и налогоплательщики разберут большее количество вопросов, чем за один год, и не нужно будет возвращаться к од­ной и той же теме. В-четвертых, потому что изменения законодательства за три года позволят выявить минусы и плюсы внесенных изменений и их жиз­неспособность в современной экономической системе. Это позволит субъек­там налоговой системы дать законодателям больший материал о проблемах налоговой системы, которые нуждаются в изменении. И в-пятых, и форму­лировки налоговых понятий, и смысл, закладываемый в них, будут идентич­ны, так как у законодателей будет три года, чтобы без спешки вывести вер­ные, не двойственные формулировки налоговых понятий. Т. Манн сказал: «Время - драгоценный подарок, данный нам, чтобы в нем стать умнее, луч­ше, зрелее и совершеннее». Именно поэтому мы должны проводить измене­ния не для того, чтобы быстро «залатать дыры» в налоговом законодательст­ве, а для того, чтобы привести к стабильности налоговую систему Россий­ской Федерации, что приведет к стабильности и государство.

В настоящее время существует большое количество мелких ошибок в налоговой системе. Все эти мелкие причины в совокупности образуют один большой клубок проблем, который необходимо решить.

От налоговых органов зависит собираемость налогов, от собирания на­логов - доходная и расходная части бюджета. От расходной части бюджета зависят затраты государства на социальные, экономические, военные нужды. Таким образом, можно сделать вывод, что от налоговых органов зависят за­траты государства на социальные, экономические, военные нужды.

Так как же налоговые органы защищают сами себя? Во-первых, они проводят работу с кадрами. В результате, количество профессиональных на­логовых работников значительно выросло, но, по нашему мнению, это, в большинстве своем, касается лиц предпенсионного возраста (по оценкам статистики, предпенсионный возраст - 45-55 лет - самый трудоспособный возраст в РФ), Во-вторых, налоговые органы усиливают контроль над нало­гоплательщиками, в большинстве своем - за крупными. В-третьих, делаются пока слабые попытки воспитать налогоплательщика, добровольно отдающе­го часть своих доходов государству, но из этого ничего не получается, пото­му что «если налоги платятся неохотно и их собираемость невелика, значит, налогоплательщики считают, что сумма, которую они должны отдать на со­держание государства, не соответствует его полезности» [4,стр.37]. При этом, как заметил К. Маркс: «воспитатель сам должен быть воспитан». В по­следнее время налоговые органы проводят работу по увеличению налоговой образованности налогоплательщиков, то есть пытаются создать налоговую культуру среди налогоплательщиков. На наш взгляд, это является большим плюсом в деятельности налоговых органов. Однако непонятно, почему такие мероприятия не проводятся внутри самих налоговых инспекций, которые проводят лучшие представители налоговых органов, а такие, на которых преподают лучшие представители налогоплательщиков. Велика вероятность, в последнем случае полемика между представителями налоговых органов и самим лектором, представителем налогоплательщиков. А ведь известно, что любая полемика может привести к истине. При этом было бы совсем непло­хо, если бы мнения, как представителей налоговых органов, так и налогопла­тельщиков публиковалось в журнале, посвященном как раз таким мероприя­тиям. Мероприятия должны быть бесплатными, так как не каждый налого­плательщик потратит деньги на семинар по проблемам налогообложения, а вот на бесплатный семинар такой налогоплательщик придет. Важно не эко­номить на прививании всем налоговой культуры. Суть данной идеи не в том, чтобы налогоплательщик знал все понятия налоговой системы, главное, что­бы он понимал, что такое налог, сбор и для чего они нужны. Это своего рода обязательный минимум, который должно знать население РФ. Также хоте­лось бы предостеречь законодателей от излишней торопливости в данном вопросе, которая может привести лишь к увеличению недовольства налого­плательщиков, что не скажется положительно на безопасности нашей стра­ны. Возможно, стоит проводить такую работу с населением постепенно, ис­пользуя при этом СМИ, которые могут помочь разъяснить наибольшему ко­личеству населения что такое налог, сбор и то, для чего они нужны. Руково­дствоваться при развитии данной идеи следует словами Эмерсона: «Истин­ный показатель цивилизации - не уровень богатства и образования, не вели­чина городов, не обилие урожая, а облик человека, воспитываемого стра­ной».

Налоговая система является экономической основой национальной безопасности. Никто не будет работать, защищать страну, проводить иссле­дования бесплатно. От налоговой системы и от ее составляющих зависит функционирование, благополучие и развитие нашего государства.

Взаимодействие налоговой системы с другими системами, осуществ­ляющими национальную безопасность, носит двухсторонний характер, так как налоговая система не может существовать без поддержки органов, отве­чающих за безопасность в стране (МВД, ФСБ и так далее).

Если делать прогноз в краткосрочной перспективе, то можно сказать, что налоговая система также будет занимать в системе национальной безо­пасности экономическую нишу.

Что касается прогноза в среднесрочной перспективе и в долгосрочной перспективе, то, на наш взгляд, налоговой системе передадут часть функций правоохранительных органов. В долгосрочной перспективе можно предпо­ложить, что система станет более громоздкой из-за изменений, связанных с приходом новых президентов.

Налоговая система для лучшей и большей экономической защиты го­сударства должна быть перестроена. Но перестройка российской налоговой системы займет не менее 5 лет (в нашей государственной системе она вряд ли осуществима, так как президент избирается лишь на 4 года).

Налоговая система привязана к нормативно-правовым актам РФ (НК, ФЗ), которые в большей своей части непродуманны. Хотелось бы, чтобы за­конодатели руководствовались при разработке нормативно-правовых актов словами Конфуция: «Достаточно, чтобы слова выражали мысли».

Однако все это не дает нам права пенять на все минусы и опускать ру­ки.

Данная работа не претендует на изменение мнения других людей, это лишь авторская оценка связи налоговой системы и системы национальной безопасности. Подводя итог, воспользуемся словами Гете: «Гораздо легче найти ошибку, нежели истину». И мы надеемся, что в своей работе, хотя бы чуть-чуть приблизились к истине.

Ордина О.Н., канд. культурологии

Кировский филиал Московской государственной юридической академии,

г. Киров

ПРОБЛЕМЫ КОДИФИКАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Систематизация административного права - это деятельность, на­правленная на упорядочение и совершенствование административных пра­вовых норм. В результате систематизации устраняются противоречия между административными правовыми нормами, отменяются или изменяются ус­таревшие административные нормы и создаются новые, адекватно отра­жающие и закрепляющие отношения в сфере государственного управления. Нормы административного права группируются в систему по определенным признакам на научно обоснованных принципах и сводятся в систематизиро­ванные акты административного права, удобные для практического приме­нения. Систематизация должна охватывать все нормы административного права, улучшить организацию административных правовых институтов и всего административного законодательного массива в целом.

Систематизация источников административного права важна как для законодателя, так и для граждан. Во-первых, она позволит при издании но­вых нормативных актов учесть все действующие административные нормы, ликвидировать противоречия между ними и отменить устаревшие. Во - вторых, она будет способствовать уяснению смысла правовых норм и пра­вильному их применению компетентными органами. В-третьих, она сделает законодательство удобным для пользования, доступным для граждан.

Технологии систематизации обусловлены формами, в которых она может осуществляться. Выделяют три основные формы сис­тематизации: кодификация, инкорпорация и хронологические издания актов административного законодательства. К видам сис­тематизации также относят учет, консолидацию, сборники, собрания законов и подзаконных актов и свод законов.

Кодификация (позднелатинское - codificatio, от лат. - codex - собра­ние законов и facio - делаю) является самой сложной и проблематичной формой систематизации административного законодательства. Кодификация норм административного права - это деятельность правотворческих органов государства по созданию нового, систематизированного нормативного пра­вового акта, осуществляющаяся на основе общих принципов путем глубокой и всесторонней переработки действующего административного нормативно - правового массива и внесения в него новых существенных изменений.

Кодификация административного права предполагает путем отмены устаревших и противоречивых норм, выработки новых, восполняющих про­белы в правовом регулировании управленческих отношений, сведение их в кодексы по различным административно-правовым институтам государст­венного управления или создание сводного, унифицированного кодифици­рованного акта.

Вопрос о кодификации советского административного права был по­ставлен в 1923-1925 гг. Попытки решить проблемы кодификации админист­ративного права в России уже предпринимались. В 1925 г. Народным ко­миссариатом внутренних дел СССР был подготовлен и издан проект Адми­нистративного Устава (Кодекса) РСФСР. Кодекс должен был систематизи­ровать нормы административного права, регулирующие порядок деятельно­сти административных органов и охрану правопорядка.

Проект Административного Устава (Кодекса) РСФСР включал в себя четыре части: 1) обеспечение революционной законности; 2) обязательные постановления и административные взыскания; 3) публичные права граждан; 4) охрана порядка и безопасности. Но этот проект Административного кодекса РСФСР так и не был принят.

Административный кодекс в 1927 г. был принят на Украине. Он дей­ствовал до конца 1950-х гг. Данный кодекс содержал административно - правовые нормы, регламентирующие вопросы охраны общественного по­рядка и обеспечения общественной безопасности, порядок издания админи­стративных актов, порядок применения мер административного принужде­ния и административной ответственности, вопросы регистрации учета насе­ления и паспортного режима.

В БССР также велась работа по кодификации норм административно­го права. Неудачные попытки всеобщей кодификации норм административ­ного права сузили задачи кодификаторов. В дальнейшем были подготовлены и приняты общесоюзных кодексы по отдельным отраслям и вопросам управ­ления. В 1929 гг. были изданы Кодекс торгового мореплавания СССР, Та­моженный кодекс СССР. Но проблема кодификации административного за­конодательства на более широкой основе продолжала волновать ученых и в последующее время.

В 60-70-е гг. XX в. советскими учеными-административистами вновь был поставлен вопрос кодификации административного права. Появилось много публикаций, разработок, авторы которых пытались актуализировать проблему кодификации норм административного права. Советскими учены­ми кодификация рассматривалась как основная форма систематизации зако­нодательства, при помощи которой создавался новый обобщенный акт. Он являлся базой системы источников советского административного права и заменял нормы и акты прошлого времени.

В последнее время в России в условиях формирования нового зако­нодательства огромное значение имеет его дальнейшая систематизация.

Ввиду многочисленности и разрозненности источников, содержащих нормы административного права, у многих ученых-административистов вновь возник интерес к вопросу о путях и формах кодификации и система­тизации административного права, но в настоящее время пока еще не выра­ботано четких подходов к систематизации и кодификации отрасли.

В настоящее время в российской юридической науке обозначился комплекс проблем, связанных с проведением кодификации источников ад­министративного права.

Первоочередной проблемой, которая возникает в ходе проведения кодификации, является приведение системы источников административного права в соответствие с Конституцией РФ 1993 г., конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, потому что именно Конституция РФ, ее основные нормы и принципы должны лежать в основе любой системы зако­нодательства (в соответствии с принципом конституционности и законно­сти).

В жизнедеятельности современного общества особое место принад­лежит конституции. Она является тем фундаментом, на котором основыва­ется правовая и социально-политическая система. В цивилизованном обще­стве конституция выступает как некий баланс основных социальных интере­сов.

Принятие Конституции РФ 1993 г. повлекло за собой отмену советско­го административного законодательства и создание основы для издания но­вых нормативно-правовых актов. Естественное право в определенной мере было воспринято разработчиками конституционного проекта и является ча­стью правового сознания. В конституционных нормах отражены некоторые исходные начала естественного права: положения о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2), основные права и сво­боды неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ч. 2 ст. 17), об охране государством достоинства личности (ч. 1 ст. 21), о праве на жизнь (п.

1 ст. 20), на частную собственность и ее наследование (ст. 35). Они должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельность ветвей власти, местного самоуправления.

Н.П. Колдаева считает Конституцию РФ объективным фактором, ко­торый определяет систему законодательства: «... ее (Конституции) основные нормы и принципы должны лежать в основе любой системы законодательст­ва» [1, с. 13].

Ю.А. Дмитриев отмечает, что нормы Конституции РФ и некоторых федеральных законов, принятых по ключевым вопросам организации систе­мы государственного управления, создают стабильную основу «для начала работы по систематизации нормативных правовых актов административного законодательства» [2, с. 88].

Конституция РФ является правовой базой для формирования «ста­бильного законодательства по кардинальным вопросам организации функ­ционирования механизма исполнительной власти, упорядочения обильного массива действующих административно-правовых норм различного уровня» [3,с. 79].

Конституция РФ 1993 г. кардинально отличается от прежней Консти­туции РСФСР 1978 г., т. к. закрепляет новую систему общественных отно­шений, новый экономический и политический строй. Система источников административного права должна учитывать новые позиции Конституции РФ. Поэтому необходимо привести действующие нормы административного права в полное соответствие с Конституцией РФ.

В первую очередь это относится к ст. 2 гл. 1 Конституции РФ, где ука­зано: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Призна­ние, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязан­ность государства». Глава 2, посвященная конкретизации данного положе­ния, подчеркивает, что гражданин России «находится в устойчивой полити­ко-правовой связи с государством, которая выражается во взаимных правах и обязанностях» [1, с. 14]. Ст. 18 гл. 2 сказано: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют со­держание и применение законов, деятельность законодательной и исполни­тельной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Данное положение Конституции РФ представляет собой базу для дальней­шей его регламентации и законодательного оформления. Но ничего подоб­ного среди источников административного права мы не находим. Кроме то­го, как замечает Н.П. Колдаева, «регулирование статуса личности, ее прав и обязанностей рассредоточено по различным разделам законодательного мас­сива, по различным отраслям, подотраслям и институтам, вплоть до финан­сового, земельного, экологического права и т. д.» [1, с. 14].

В оценке А.И. Бобылева парадоксально следующее: более трети статей Конституции РФ посвящено обеспечению прав и свобод человека и гражда­нина, но в научной среде нет «четкой позиции... о формировании такой от­расли права, как «права человека»» [4, с. 24].

Поэтому в целях воплощения принципа демократизма было бы целе­сообразно всю группу норм, регулирующих административно-правовой ста­тус граждан, выделить в самостоятельный раздел и издать единый кодифи­цированный акт, посвященный данной тематике.

Следует отметить еще одну новацию Конституции РФ, закрепленную п. 4.ст. 15: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной ча­стью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Это положение россий­скими учеными трактуется по-разному и требует дальнейшего официального разъяснения для того, чтобы уяснить вопросы о пределах использования этой группы источников, определить их место в системе источников адми­нистративного права, а также способ включения норм международного пра­ва в систему административного права.

Таким образом, принятие Конституции РФ создало основу для изда­ния новых административно-правовых актов и приведения в соответствие с ней существующих.

Одной из важнейших задач кодификации источников административ­ного права является решение проблемы соотношения кодификации матери­альных и процессуальных норм административного права. Данный вопрос был поставлен в административно-правовой науке в 50-60 годы XX в., когда началась разработка теории административного процесса и административ­ного права. По вопросу было выработано два противоположных мнения.

Некоторые ученые полагали, что различие между материальными и процессуальными нормами административного права не может служить причиной и основанием для их самостоятельной кодификации, полагали, что административно-процессуальные и материальные нормы необходимо ко­дифицировать вместе в рамках одних и тех же нормативных актах. На необ­ходимость одновременной кодификации материальных и процессуальных норм административного права указывали Ю.М. Козлов и Н.Г. Салищева.

Другие ученые (В.Д. Сорокин, А.П. Коренев, В.А. Лория) придержива­лись мнения о возможности раздельной кодификации материальных и про­цессуальных норм административного права.

Имеющиеся существенные разногласия по проблеме кодификации административного права не позволили разработать и принять единый об­щесоюзный кодифицированный административной акт.

В настоящее время большинство ученых-административистов склоня­ются к тому, что кодификация административно-процессуальных и матери­альных норм административного права должна осуществляться раздельно.

М.Я. Масленников, А.П. Коренев, М.В. Костенников, Ю.А. Тихоми­ров, Н.Г. Салищева полагают, в ближайшие годы необходимо создать и при­нять Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации. При этом следует соблюдать условие, что «различия между материальными и процессуальными нормами и регулируемыми ими общественными отноше­ниями определяют необходимость кодифицировать их раздельно» [5, с. 27].

Кроме того, опыт ряда зарубежных стран, таких как Польша, Венгрия, Чехословакия, Югославия, Австрия, США, показывают возможность коди­фикации процессуальных норм административного права в отдельную от­расль.

Положение, закрепленное в п. «к» ст. 72 Конституции РФ 1993 г. (ад­министративное и административно-процессуальное законодательство нахо­дится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов), может служить основой для разделения и самостоятельной кодификации процес­суальных и материальных норм административного права в самостоятель­ные отрасли. Статья 76 Конституции закрепляет право принятия федераль­ных законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

По мнению ученых-правоведов, при формировании названной концеп­ции следует особое внимание уделить кодификации законодательства о раз­личных административно-правовых режимах, о лицензировании, о жалобах, об организации и деятельности различных управленческих структур и юрис - дикционных органов.

Пункт 2 ст. 118 Конституции РФ закрепляет положение, согласно ко­торому судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредст­вом административного судопроизводства. Поэтому некоторыми учеными - административистами высказывается предложение о разработке Федераль­ного закона «Об административном судопроизводстве по делам, возникаю­щим из административно-правовых отношений» [6, с. 7].

Конституционное закрепление основ административного судопроиз­водства в качестве самостоятельной формы правосудия является закономер­ным этапом в развитии судебного порядка разрешения публично-правовых споров. Но, к сожалению, конституционные положения не получили необхо­димого развития в законодательстве. Гражданский процессуальный кодекс и Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суде действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (Изменен и до­полнен ФЗ от 14 декабря 1995 г.) регулируют публично-правовые споры од­ного вида, а именно дела по жалобам граждан на незаконные решения и дей­ствия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправ­ления, должностных лиц и государственных служащих. В настоящее время в судах общей юрисдикции рассматриваются следующие публично - правовые споры: споры о соответствии федеральному законодательству за­конов субъектов федерации и актов местного самоуправления, споры орга­нов власти и управления между собой, споры между органами государства и органами местного самоуправления, споры в связи с исполнением админист­ративных договоров и соглашений и др.

Гражданско-процессуальное законодательство не соответствует по­требности в разрешении публично-правовых споров. Поэтому следует зако­нодательно закрепить круг субъектов публично-правовых споров, разновид­ности дел данной категории, возникающих из государственных, администра­тивных, финансовых правоотношений, урегулировать специфические про­цессуальные правила судебного рассмотрения данной категории дел. Опре­делим специфику административно-процессуального судопроизводства.

1.  Споры имеют публично-правовой характер, означающий неравное правовое положение их участников, наличие у одного из них властно - управленческих полномочий. Данный субъект наделен властными полномо­чиями и лишен возможности действовать по своему усмотрению, т. к. его воля связаны нормами закона и публичным интересом.

2.  Результатом рассмотрения и разрешения публично-правового спора является вынесение решения, согласно которому определяется дальнейшая судьба правового акта или действия (бездействия) субъекта публичной вла­сти. Поэтому при создании кодекса об административном судопроизводстве необходимо предоставить судам право отменять незаконные администра­тивные акты органов государственной власти и должностных лиц.

3.  Вынесение решения об исключении незаконных правовых актов из действующего законодательства и обязательное опубликование в офици­альных изданиях этих судебных решений будет способствовать упорядоче­нию системы источников административного права.

Таким образом, поскольку создание единого сводного акта (Админи­стративного кодекса) вызывает затруднение, на наш взгляд, нужно кодифи­цировать административное материальное право путем издания комплекса статутных и тематических законов на федеральном и региональном уров­нях. В настоящее время возникла необходимость более широкого и эффек­тивного использования правозащитных процедур, в том числе судебных. Поэтому необходимо разработать и принять два кодекса - Административ­но-процессуальный и Кодекс об административном судопроизводстве РФ. При этом следует доработать КоАП РФ, включив в него дополнительный вид государственно-правовой ответственности для должностных лиц и кол­легиальных органов государственной власти и управления.

К числу актуальных и важных относится проблема разграничения Федерального и регионального административного законодательств.

В соответствии со ст. 72 Конституции 1993 г. (п. «к») административ­ное и административно-процессуальное законодательство относится к со­вместному ведению Российской Федерации и образующих ее субъектов. Та­кое же положение содержится и в договорах между Российской Федерацией и ее субъектами. Это означает, что в российском административном законо­дательстве выделяется два уровня: федеральное и региональное. По любому из вопросов совместного ведения в одинаковой степени стало возможным нормотворчество как федерального парламента и правительства, так и пред­ставительных органов субъектов Российской Федерации и их исполнитель­ных органов.

В настоящее время принцип законности соблюдается не всегда, неко­торые правотворческие органы власти субъектов Федерации выходят за рам­ки своей компетенции, издают правовые акты по предметам ведения феде­рального центра.

В связи с этим возникает вопрос о соотношении федерального и ре­гионального административного законодательства. Процесс децентрализа­ции системы законодательства за счет нормотворчества субъектов Россий­ской Федерации, которое, в свою очередь, должно строиться в соответствии с федеральным законодательством, позволяет не только реально поднять статус субъекта Российской Федерации, но и способствует более тонкой привязке федеральной правовой системы к местным условиям, обеспечивает удовлетворение региональных правовых интересов и потребностей.

До сих пор не получила законодательного оформления системная связь различных актов по уровням в соответствии с федеративным устройством государства, что объясняется противоречивым толкованием предметов веде­ния Российской Федерации и образующих ее субъектов. Кроме того, ситуа­ция усложняется необходимостью исключения из общего объема полномо­чий Российской Федерации и составляющих ее субъектов полномочий ис­полнительных органов.

В настоящее время активно обсуждаются вопросы, связанные с необ­ходимостью внесения изменений и дополнений в Конституцию РФ, касаю­щиеся разграничения федерального и регионального административного за­конодательства, распределения масштабов регулятивного воздействия и структурированности соответствующего административно-правового норма­тивного материала. Принимая во внимание федеративный характер нашего государства, следует разработать основные принципы закрепления право­творческой компетенции федеральных и региональных органов власти, и процедуру разрешения коллизий между нормативно-правовыми актами Фе­дерации и ее субъектов.

Ю.А. Тихомиров считает, что для законотворчества субъектов Феде­рации необходимо определить, «во-первых, объем законодательного регули­рования по предметам совместного ведения, не допуская его превышения или дублирования норм федеральных законов; во-вторых, обеспечить само­стоятельное правовое регулирование области по предметам ее исключитель­ного ведения; в-третьих, нужно стремиться более полно и равномерно охва­тывать сферами законодательного регулирования важнейшие стороны эко­номического и экологического развития областей» [7, с. 14].

Попыткой урегулировать сложившуюся ситуацию является принятие Президентом РФ Указа «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» [8] от 10 августа 2000 г., а также принятое на его основе от 29 ноября 2000 г. Постановление Прави­тельства РФ о порядке ведения федерального регистра нормативных право­вых актов субъектов РФ. Созданное Управление законодательства субъек­тов РФ имеет право отменять нормативные правовые акты, изданные субъ­ектами РФ и противоречащие федеральному законодательству. В процессе деятельности Управления законодательства субъектов РФ за 2000 г. отмене­но свыше 200 нормативных правовых актов в 50 субъектах РФ, противоре­чащих федеральному законодательству [9].

Исходя из принципа федерализма, предполагающего достижение диа­лектического единства интересов РФ и ее субъектов, необходимо разрабо­тать и принять Федеральный закон «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и ор­ганами власти субъектов РФ».

Таким образом, проблемы, возникающие в сфере правотворчества Фе­дерации и субъектов Федерации, непосредственно связаны с отсутствием федеральных законов, регламентирующих правовой статус субъекта Феде­рации, принципы и механизмы разграничения предметов ведения и полно­мочий, порядок согласования законопроектов по предметам совместного ве­дения с учетом опыта федеративного устройства РФ. Должна быть законода­тельно оформлена системная связь различных актов по уровням в соответст­вии с федеративным устройством государства.

Поскольку нормы законов часто нарушаются и игнорируются, акту­альной и значимой остается проблема соотношения закона, подзаконного акта и административного усмотрения. Возникают коллизии и между нормативно-правовыми актами федеральных и региональных органов зако­нодательной и исполнительной власти, иногда подзаконными актами регу­лируются отношения, подлежащие регулированию законами. В настоящее время в условиях интенсивного нормотворчества такие противоречия между отдельными актами возникают неизбежно, а их преодоление - важная зада­ча законодательной и судебной практики. Противоречия между законами и иными нормативными правовыми актами, если они не устраняются, накап­ливаются, становятся привычными. Это благодатная почва для произвола властей, нарушения прав и свобод граждан, ущемления хозяйственных и со­циальных интересов предприятий. В конечном итоге все это ведет к хаосу. Наблюдаемая в настоящее время несогласованность и противоречивость за­конов и подзаконных нормативных актов может дискредитировать демокра­тические идеи правового государства. Особенно острый характер приобрела проблема внутренних противоречий в законодательстве. Противоречия су­ществуют не только между отдельными отраслями законодательства, разви­вавшимися в последние годы разными темпами, но и между законами, при­нятыми в рамках регулирования одной сферы общественных отношений, и даже между нормами внутри одного закона. Поэтому создание стройной, ло­гически увязанной системы законодательства является необходимым звеном достижения стабильности и порядка в обществе.

Конституция РФ недостаточно четко конкретизирует круг обществен­ных отношений, регулирование которых должно осуществляться федераль­ными законами и законами субъектов РФ. При отсутствии регламентации открывается возможность для административного усмотрения в деятельно­сти органов представительной и исполнительной ветвей власти. Поэтому сферы правотворчества как федеральных органов законодательной и испол­нительной власти, так и законодательных и исполнительных органов субъ­ектов РФ тоже необходимо четко разграничить, обеспечив тем самым вер­ховенство закона.

Поэтому острой проблемой остается соотношение закона и подзакон­ных актов. Необходимо установление контроля за соблюдением законов всеми органами исполнительной власти, за принятием решений в рамках за­конно установленной компетенции органов, за обеспечением отмены и из­менения управленческих актов в соответствии с вновь принятым законом.

В такой ситуации актуально звучит вопрос о гласности нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и соответствующих ор­ганов субъектов РФ. Полных сведений о количестве таких актов и их содер­жании нет даже у таких информационных систем, как «Консультант Плюс» и «Гарант».

В связи с нарастанием административно-правового массива в субъек­тах Федерации остро стоит вопрос о его учете, хранении, режиме использо­вания.

Таким образом, неполнота законодательной регламентации круга об­щественных отношений, регулирование которых должно осуществляться федеральными законами и, соответственно, законами субъектов федерации, порождает неконтролируемый процесс ведомственного и местного нормо - производства, что резко снижает качество правового регулирования.

В целях соблюдения принципа законности и дальнейшего совершенст­вования системы источников административного права, повышения в ней роли закона как главного средства государственного регулирования общест­венных отношений, необходимо в нормативном порядке в каждом случае при издании конкретного акта (закона) устанавливать, какие органы, какие правовые акты и по каким вопросам могут принимать детализирующие за­кон подзаконные акты.

В связи с передачей ряда функций, выполнявшихся ранее исполни­тельно-распорядительными органами государства, органам местного само­управления, возникает проблема соотношения государственного регули­рования управленческих отношений и регулирования общественных отношений органами местного самоуправления на территории муници­пального образования, т. е. соотношения административного и муници­пального правотворчества.

В п. «н» ст. 72 Конституции РФ определены основы соотношения фе­дерального и регионального законодательства в области местного само­управления, где указывается, что к совместному ведению Российской Феде­рации и субъектов Российской Федерации относится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местно­го самоуправления».

Местное самоуправление было выведено из сферы государственной власти (ст. 12), что привело к некоторым сложностям в реализации полномо­чий исполнительной и региональной власти относительно органов местного самоуправления, создало комплекс проблем, требующих решения как в нор­мативном, так и в организационном плане.

Ст. 12 Конституции РФ гарантирует органам местного самоуправле­ния самостоятельность в пределах своих полномочий, в том числе при осу­ществлении правотворчества. Ст. 15 Конституции РФ устанавливает рамки муниципального правотворчества, которыми являются Конституция РФ и закон. Гл. 8 Конституции РФ определяет компетенцию органов местного самоуправления.

Таким образом, местное самоуправление представляет собой специфи­ческое подразделение единой публичной власти. Его органы должны дейст­вовать «в русле политики, проводимой государством в различных сферах и отраслях экономического и социального развития» [10]. Но, как показывает практика, правотворчество муниципалитетов строится без четких правовых ориентиров. В.Г. Розенфельд и А.А. Сергеев отмечают, что по данным рос­сийской прокуратуры, ежегодно органами и должностными лицами местно­го самоуправления издаются десятки тысяч актов, прямо противоречащих законодательству [11, с. 70].

Существуют различные точки зрения на соотношение административ­ного и муниципального права. По мнению Ю.Н Старилова, муниципальное право является частью административного права, которое следует рассмат­ривать как один из элементов современной структуры российского админи­стративного права, его Особенной части [12, с. 19].

С.Д. Князев полагает, что административное право не поглощает му­ниципальное, т. к. муниципальное право представляет собой комплексное вторичное образование в системе российского права, возникшее на стыке административного, конституционного, финансового, земельного и других отраслей права. Административное право на федеральном и региональном уровне является средством правового обеспечения организации и функцио­нирования публичной (государственной и муниципальной) администрации [13, с. 50]. Таким образом, «административное право охватывает своим влиянием не только государственные, но и муниципальные формы и методы исполнительной власти» [13, с. 45].

С.В. Королев считает, что муниципальное право нельзя считать ни ча­стью какой-либо отрасли, ни «еще одной» отраслью. В силу того, что муни­ципальное право регулирует комплекс публичных отношений на местном уровне власти, в структуре самого муниципального права можно выделить относительно самостоятельные структурные образования. Это коммунальное конституционное право, коммунальное хозяйственное право, коммунальное финансовое право и др. [14, с. 13].

В связи с несогласованностью позиций вопросы идентификации муни­ципального права и его соотношения с федеральным и региональным адми­нистративным правом требуют дальнейшего обсуждения. В первую очередь возникает вопрос о контроле за законностью актов муниципалитетов со сто­роны органов государственной власти.

Если ранее незаконные акты местных Советов могли быть отменены вышестоящими Советами, то с принятием Конституции РФ 1993 г. в целях гарантии самостоятельности местного самоуправления действует принцип, установленный федеральным законодательством: «Решения органов и долж­ностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда» [11, с. 70].

Но существующий механизм судебного контроля оказался не в состоя­нии обеспечить в полной мере законность муниципального правотворчества. Часто рассмотрение дел судами длится годами. В.Г. Розенфельд В.Г. и А.А. Сергеев утверждают, что «это провоцирует порой местные власти издавать заведомо незаконные акты, пусть даже на небольшой срок действия, по принципу «пока суд отменит, мы уже успеем получить желаемый резуль­тат»» [11, с. 70].

В.Г. Розенфельд, А.А. Сергеев считают, что хотя в региональных зако­нах иногда говорится о возможности административного контроля за муни­ципальным правотворчеством, но полностью осуществить данный контроль субъекты Федерации могут. Так, например, в законе «О местном самоуправ­лении в Новосибирской области» эти положения никак не конкретизируют­ся. В других - «сводятся к праву органов государственной власти направлять органам местного самоуправления предложения об отмене незаконных ак­тов, которые органы местного самоуправления исполняют в добровольном порядке» [11, с. 73].

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодатель­ных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 11.12.2002) [15] в ст. 21 дал право высшему исполнительному органу госу­дарственной власти субъекта Федерации предлагать органу местного само­управления, выборному или иному должностному лицу местного само­управления привести в соответствие с законодательством изданные ими пра­вовые акты в случае, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, кон­ституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Федерации, а также право обращаться по этому вопросу в суд.

Таким образом, на федеральном уровне было закреплено право ис­полнительных органов субъекта Федерации на проведение проверки закон­ности местного правотворчества. В то же время данный закон не наделил правом осуществления контроля за законностью правовых актов местного самоуправления представительные органы власти субъектов Федерации. По мнению В.Г. Розенфельда и А.А. Сергеева, «депутаты представительных ор­ганов власти субъектов Федерации, работая на местах с избирателями, обес­печивая защиту их прав и интересов, могли бы оперативно отслеживать по­явление на муниципальном уровне незаконных решений, ущемляющих пра­ва граждан» [11, с. 74].

Кроме того, ст. 49 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает возможность прекращения полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица по решению законодательного (представительного) ор­гана государственной власти субъекта Федерации в случае доказанных в су­дебном порядке нарушений ими Конституции РФ, законов, устава муници­пального образования. Конституционным Судом РФ было подтверждено, что эта норма закона соответствует Конституции РФ. Поэтому В.Г. Розен - фельд и А.А. Сергеев выражают недоумение: «Предусмотрев в законода­тельстве подобные меры ответственности, нелогично обойти стороной во­прос о допустимости контроля за законностью актов местного самоуправле­ния со стороны представительных органов власти субъектов Федерации» [11, с. 74].

В современной науке обсуждается необходимость внесения измене­ний и дополнений в Конституцию РФ и федеральное законодательство, ка­сающихся включения системы местного самоуправления в систему органов государственной власти. По мнению В.И. Васильева, данная проблема тре­бует рассмотрения вопроса «о централизации ряда законодательных полно­мочий в сфере организации местного самоуправления, который решается в контексте общей проблемы совершенствования системы государственного управления, оптимального разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъек­тов РФ и органами местного самоуправления» [10, с. 10].

Возможность отмены правовых актов местного самоуправления в на­стоящее время ограничена необходимостью осуществления судебных про­цедур для признания правовых актов, не подлежащих применению. В целях оперативного устранения нарушений закона на муниципальном уровне мож­но предложить усилить административный контроль исполнительных орга­нов государственной власти, закрепив в федеральном законодательстве воз­можность приостановления действий незаконных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления до рассмотрения дела судом.

Что касается закрепления в законодательном порядке возможности отмены во внесудебном порядке органом государственной власти правового акта органа местного самоуправления, то данный вопрос в научной литера­туре в достаточной мере не освещен и решается неоднозначно. Так, напри­мер, А.А. Замотаев считает, что предоставление субъектам Федерации такой возможности вызывает сомнения, т. к. большая часть нормативных право­вых актов субъектов Федерации противоречит Конституции РФ и федераль­ным законам. Поэтому в первую очередь необходимо обеспечить правовую чистоту регионального законодательства, а затем претендовать на юридиче­скую оценку корректности органов местного самоуправления [16, с. 28-30].

В ст. 5 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации» субъектам Федерации предоставлена возмож­ность установления правового механизма регистрации уставов муниципаль­ных образований, что является одним из способов административного кон­троля. Высказывается мнение, что процедура государственной регистрации уставов муниципальных образований незаконна, нарушает ст. 12 Конститу­ции РФ. По мнению В.Г. Розенфельда и А.А. Сергеева, «государственная ре­гистрация придает официальный статус тексту основного документа, само­стоятельно принятого в муниципальном образовании» и «призвана обеспе­чить его соответствие Конституции РФ и законодательству» [11, с. 76].

В.Г. Розенфельд и А.А. Сергеев высказываются за закрепление в зако­нодательном порядке возможности отмены во внесудебном порядке орга­ном государственной власти правового акта органа местного самоуправле­ния: «Контроль за законностью уставов муниципальных образований следу­ет закрепить в федеральном законе, при этом должны быть четко указаны рамки полномочий субъектов Федерации в этом вопросе... между требова­ниями обеспечения законности правовых актов муниципальных образований и гарантиями самостоятельности местного самоуправления существует диа­лектическое противоречие. Поэтому здесь необходимо искать не идеальные, а оптимальные по совокупности различных критериев правовые решения [11, с. 78].

Таким образом, в целях совершенствования системы государственно­го управления, оптимального разграничения полномочий между федераль­ными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, необходимо путем при­нятия соответствующего закона включить систему местного самоуправления в систему органов государственной власти и централизовать ряд законода­тельных полномочий в сфере организации местного самоуправления.

Не менее актуальной является задача устранения дублирующих и взаимоисключающих норм административного права, содержащихся в зако­нодательстве Российской Федерации и законодательстве субъектов Федера­ции. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Пра­вительстве РФ предлагается составить программу выполнения законов, ко­торые связаны между собой (кто, как и какие вопросы решает, объем и ха­рактер полномочий, «пересечение» полномочий), выявить несоответствия, а потом сопоставить однородные федеральный и региональный законы, уста­новить их соотношение по кругу лиц, объему прав, выявить совпадения, дублирование, противоречия. Эта работа должна проделываться регулярно [7, с. 16].

Административное законодательство является самым несистемати­зированным и некодифицированным. На сегодняшний день существует ог­ромное количество невзаимосвязанных норм административного права, со­держащихся в различных источниках, принятых органами власти различных уровней.

Действие этих норм не урегулировано, что часто приводит к противо­речию друг с другом, дублированию. Логическая противоречивость, про - бельность и дублирование, отсутствие механизмов реализации правовых норм стали обычным явлением в правотворческой практике как Центра, так и в субъектах Федерации.

Существуют как объективные причины данного явления, так и субъ­ективные. К числу объективных причин относится проблемы, возникающие, в связи с многопрофильностью и объемностью административного права. Данная отрасль регулирует очень широкий круг общественных отношений и включает в себя огромное число источников, содержащих административно - правовые нормы, которые нередко противоречат или дублируют друг друга. Количество норм административного права превосходит по объему другие отрасли права. Они рассредоточены по многочисленным правовым актам, причем изданным в разное время. Постоянные преобразования, связанные с изменчивостью отрасли административного права, приводят к отсутствию стабильного законодательства.

 

Существуют и субъективные причины отсутствия кодификации норм административного права, связанные с нежеланием чиновников бюрократи­ческого аппарата регламентировать свои полномочия в сфере управления, потому что в случае их законодательного закрепления сложно будет выхо­дить за рамки своей компетенции. Во многом это объясняется противоборст­вом различных социальных сил, происходящим в обществе.

Нарушение правотворческих процедур, импульсивность законотвор­чества - все это препятствует эффективному строительству правовой систе­мы.

Наличие проблемы систематизации и кодификации норм админист­ративного права, а также имеющиеся сложности на пути ее решения ставят вопрос о выработке современных научных подходов к решению рассматри­ваемой проблемы, не связанных устаревшими теоретическими конструк­циями, традиционализмом, неадекватным категориальным аппаратом и т. д.

Список литературы

1.  Костенников, М. В. К вопросу о кодификации норм административного права России / М. В. Костенников, А. В. Куракин // Государство и право. - 2002. - № 4.

2.  Хаманева, Н. Ю. Общетеоретические вопросы административного права / Н.Ю. Хама - неева // Институты Административного права (Третьи «Лазаревские чтения»): (материал подготовлен) В.П. Антоновой // Государство и право - 1999. - № 10.

3.  Административное право: учебник для вузов по специальности «Юриспруденция» / под редакцией Л. Л. Попова. - М.: Юрист, 2002.

4.  Бобылев, А. И. Современное толкование права и системы права / А. И. Бобылев // Го­сударство и право. - 1998. - № 2.

1. 5 Васильев, В. И. Местное самоуправление: центр и регионы / В. И. Васильев // Жур­нал Российского права. - 2003. - № 3.

5.  Дмитриев, Ю. А. Административное право: учебник для юридических вузов / Дмит­риев, Ю. А., Евтеева А. А., Петров С. М. - М.: Эксмо, 2005.

6.  Замотаев, А. Может ли государственная власть руководить властью муниципальной? / А. Замотаев // Российская Федерация сегодня. - 1998. - № 18-19.

7.  Князев, С.Д. Предмет и система административного права российской Федерации: традиционные взгляды и современные реалии / С. Д. Князев // Юрист. - 2001. - № 5.

8.  Колдаева, Н. П. Конституционные основы систематизации законодательства Россий­ской Федерации / Н. П. Колдаева // Государство и право. - 2003. - № 2.

9.  Королев, В. С. Теория муниципального управления / В. С. Королев. - М., 1999.

10.  Розенфельд, В. Г. Муниципальное правотворчество / В. Г. Розенфельд, А. А. Сергеев // Известник вузов. Правоведение. - 2000. - № 6.

11. Российская газета. - 2000. - 16 августа.

12. Российская газета. - 2000. - 21 октября.

13.  СЗ РФ. -№2. - Ст. 5005.

14.  Старилов, Ю. Н. О сущности и новой системе административного права: некоторые итоги дискуссии / Ю. Н. Старилов // Государство и право. - 2000. - № 5.

15.  Тихомиров, Ю. А. Правотворчество области как субъекта Российской Федерации / Ю. А. Тихомиров, Т. Д. Зражевская // Государство и право. - 1997. - № 1.

Ордина О.Н., канд. культурологии

Московская государственная юридическая академия (Кировский филиал),

г. Киров

К ВОПРОСУ О ФОРМАХ И ПРИНЦИПАХ КОДИФИКАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РОССИИ

Правотворчество не может остановиться на определенном этапе и в силу развития социальных, экономических и политических отношений, тре­бующих правового регулирования, все время находится в развитии. Дина­мичность системы источников российского административного права, ее из­менение и совершенствование, принятие новых административных актов, внесение в них изменений, отмена устаревших делают необходимым приве­дение всего комплекса действующих административных норм в определен­ную научно обоснованную систему. Под систематизацией обычно понимают деятельность компетентных государственных органов по упорядочению за­конодательства. Ее основная форма - кодификация, направленная на созда­ние новых, сводных или обобщающих актов, по-новому регулирующих об­щественные отношения и заменяющих прежнее законодательство или соз­дающих совершенно неизвестные акты, отсутствующие в правовой системе.

В настоящее время ввиду многочисленности и разрозненности источ­ников, содержащих нормы административного права, многие ученые - административисты проявляют интерес к вопросу о путях и формах систе­матизации и кодификации административного законодательства. Но четких принципов систематизации и кодификации наукой пока еще не выработано.

Подавляющее большинство ученых считают необходимым проведе­ние упорядочения и систематизации источников административного права. За проведение систематизации административного законодательства выска­зываются многие административисты. Ю.М. Козлов утверждает, что на пер­вый план «выдвигается задача систематизации административно-правовых норм, приведения их в соответствие с потребностями сегодняшнего дня, с интересами проводимой экономической реформы, с институтами, закреп­ленными в новой российской Конституции», т. е. сведение административ­но-правовых норм в единую систему [8, с. 79].

Точку зрения Ю.М. Козлова разделяет Д.Н. Бахрах: систему админист­ративно-правовых актов необходимо совершенствовать; основные направле­ния этой работы заключаются в «повышении качества взаимосвязи правовых норм; принятии всех норм, необходимых для проводимых реформ; усиле­нии роли закона в регулировании прав граждан, формировании и функцио­нировании государственной администрации; устранении пробелов в админи­стративно-правовом регулировании» [16, с. 22].

Административное законодательство является самым некодифициро - ванным. На сегодняшний день существует огромное количество не взаимо­связанных норм административного права, содержащихся в различных ис­точниках, принятых органами власти различных уровней. Взаимодействие этих норм не урегулировано, что часто приводит к их противоречию друг с другом, дублированию. Логическая противоречивость, пробельность и дуб­лирование, отсутствие механизмов реализации правовых норм стали обыч­ным явлением в правотворческой практике.

Для систематизации имеет определяющее значение институциональ­ная характеристика нормативного правового акта, наименование органа или лица, принявшего акт. Институциональность правовых актов предпо­лагает наделение каждого нормотворческого органа полномочиями по при­нятию только определенного вида актов. Законы, например, принимаются парламентом, указы - президентом, постановления - правительством и т. д. Таким образом, само наименование нормативного правового акта непосред­ственно связано с компетенцией и полномочиями нормотворческих органов. Возможные наименования юридических актов конкретного органа или должностного лица закрепляются в соответствующем законе, положении об этом органе либо ином акте, регулирующем его деятельность. Неправильное определение наименования юридического акта может повлечь признание его недействительным. Во вводной части нормативного правового акта указыва­ется состав коллегиального органа, его принявшего, и акт заверяется печа­тью указанного органа или, если это единоличный орган, подписывается должностным лицом, его издавшим. Это необходимые атрибуты норматив­ного правового акта как юридического документа в системе российского за­конодательства, составляющие его форму. Эти элементы в полном своем со­ставе образуют внешнее выражение, проявление в объективной реальности такого явления в системе права, как нормативный правовой акт.

Заголовок, или название, нормативного правового акта дает указание на его предмет регулирования и во многом определяет сферу его действия. Дата документа также позволяет систематизировать акты в хронологическом порядке и определить примат той или иной нормы в аспекте действия наи­более позднего законодательства в случае их коллизии.

Пределы компетенции органа, организации по изданию нормативных правовых актов не должны быть произвольно либо расширительно толкуе­мыми, они должны быть четко, конкретно очерченными. В основе этого ле­жит свойство иерархичности нормативных правовых актов как источников права, любое нарушение границ компетенции того или иного органа влечет нарушение связей, взаимозависимостей, структурности и целостности сис­темы источников права в целом.

Например, министерство, законодательное собрание субъекта федера­ции, городское собрание представителей и иные органы государственной власти и местного самоуправления осуществляют посредством издания нор­мативных правовых актов закрепленную за ними компетенцию органа ис­полнительной или законодательной власти в рамках предметов ведения и полномочий; хозяйствующие субъекты - учреждения, предприятия, органи­зации - принимают локальные акты в рамках закона, устава, положения о них. Для признания принятых такими субъектами нормотворчества норма­тивных правовых актов источниками административного права, прежде все­го, необходимо строгое соответствие таких актов характеру и объему их компетенции, правосубъектности предприятия и учреждения.

Целями систематизации административного законодательства являют­ся: ликвидация пробелов и коллизий, повышение уровня регулирования об­щественных отношений, укрепление единства, согласованности правовых норм. Задача всестороннего упорядочения административно-правовых актов обусловлена самой природой этого законодательства, тем, что к нему посто­янно обращаются широкие круги граждан, должностные лица, государст­венные и муниципальные служащие.

Технологии систематизации обусловлены формами, в которых она может осуществляться. Выделяют три основные формы систематизации: ко­дификация, инкорпорация и хронологические издания актов администра­тивного законодательства. К видам систематизации также относят учет, кон­солидацию, сборники, собрания законов и подзаконных актов и свод зако­нов.

Кодификация (позднелатинское - codificatio, от лат. - codex - собра­ние законов и facio - делаю) является самой сложной и проблематичной формой систематизации административного законодательства. Д.А. Керимов подчеркивал, что «в целях... создания нового объединенного законодатель­ного акта» в процессе кодификации «объединяются и укрупняются связан­ные между собой правовые акты» [1, с. 34].

По мнению С.С. Алексеева, кодификация представляет собой форму систематизации, с помощью которой «обеспечивается системное норматив­ное регулирование одного вида общественных отношений путем создания единого и логически цельного, внутренне согласованного нормативного ак­та, выражающего содержательную и юридическую специфику структуры обособленных подразделений системы права» [2, с. 254].

В настоящее время в научной литературе сохраняется традиция рас­сматривать кодификацию как деятельность по коренной переработке дейст­вующего законодательства путем разработки и принятия нового норматив­но-правового акта, идущая от советской правовой науки. Ю.А. Тихомиров, Э.В. Талапина замечают, что «кодекс как бы представляет отрасль, служит ее «визитной карточкой»» [3, с. 48].

Согласно В.А. Сивицкому, «кодификация - это создание из несколь­ких нормативных правовых актов одного нормативного правового акта» [4, с. 34].

Кодификация административного законодательства как одна из важ­нейших сторон правотворческой деятельности является одной из централь­ных проблем современной юридической науки. Кодификация - это деятель­ность правотворческих органов государства по созданию нового, системати­зированного нормативного правового акта, осуществляющаяся на основе общих принципов путем глубокой и всесторонней переработки действующе­го административного нормативно-правового массива и внесения в него но­вых существенных изменений.

Кодификация норм административного права осуществляется путем отмены устаревших, противоречивых норм и выработки новых, восполняю­щих пробелы в правовом регулировании управленческих отношений; сведе­ние их в кодексы по различным административно-правовым институтам го­сударственного управления или создание сводного, унифицированного ко­дифицированного акта.

В ходе кодификации создаются сводные акты, содержащие в опреде­ленном порядке правовые установления и с максимальной полнотой регу­лирующие определенную группу вопросов.

Являясь важным организующим и стабилизирующим фактором для всей правовой системы - в силу своих нормативно-системных свойств - ко­дифицированные акты способны оказать гораздо большее влияние на сис­тему законодательства, чем акты текущего законодательства. Поэтому в юридической литературе справедливо отмечается, что для приведения сис­темы законодательства в соответствие с системой права кодификация имеет главное значение [5, с. 190].

Результат кодификационной деятельности зависит от многих факто­ров: потребности регулирования новых общественных отношений, состоя­ния законодательства, накопленного опыта кодификации, квалификации юридических кадров. Акты, подлежащие кодификации, должны иметь оп­ределенную степень разработанности, обладать качествами, необходимыми для кодификации: единством, целостностью всех элементов; их расчленен­ностью, дифференцированностью [6, с. 34]. Таким образом, кодификация представляет собой обобщение известного нормативно-правового материа­ла. Но не любой материал поддается обобщению и объединению. Необходи­мо, чтобы нормативные акты, объединяемые в кодификационный акт, обла­дали определенным внутренним единством [6, с. 34].

Инкорпорация представляет собой внешнее упорядочение дейст­вующих нормативных правовых актов без переработки норм права, когда нормативные правовые акты помещаются в единые сборники в хронологи­ческом или тематическом порядке (соответственно хронологическая и тема­тическая (предметная) инкорпорация). В процессе инкорпорации норматив­ный материал может перерабатываться (имеется в виду внешняя переработ­ка): из числа нормативных актов исключаются акты и отдельные части ак­тов, формально отмененные, имевшие временный характер, фактически ут­ратившие свое значение.

Ю.А. Дмитриев считает, что инкорпорация административного зако­нодательства - это форма упорядочения норм административного права, представляющая собой «объединение в сборники или собрание нормативно - правовых актов в определенном порядке без изменения содержания» [13, с. 107]. При инкорпорации используется объединительный подход к сущест­вующему нормативно-правовому материалу: «нормы административного права в процессе инкорпорации объединяются в зависимости от сферы их действия в сборники, собрания, своды и т. п. Внутри этих актов нормы сис­тематизируются по рубрикам и темам без изменения их содержания» [13, с. 89]. А.Ф. Шебанов писал, что иногда при осуществлении инкорпорации «идут на то, чтобы... в некоторых случаях заменить действующий акт или несколько актов по одному и тому же вопросу вследствие их противоречи­вости, устарелости, разрозненности новым нормативным актом» [14, с. 141].

В.А. Сивицкий полагает, что «не только кодификация, но и тщатель­ная инкорпорация должна влечь не просто механическое объединение нор­мативных правовых актов в некую единую систему, но и переработку ин­корпорируемых актов, их увязку между собой, если речь идет не о составле­нии единого акта (кодекса), а о создании сборника актов» [4, с. 35].

На государственном уровне в России инкорпорацией занимаются Министерство юстиции РФ, научные организации, специализирующиеся на систематизации различных отраслей права.

Для осуществления такой формы систематизации источников адми­нистративного права, как хронологическая и тематическая систематиза­ция, необходимо их опубликование в официальных периодических издани­ях. Например, таких как, Собрание законодательства РФ, Бюллетень норма­тивных актов федеральных органов исполнительной власти РФ и др. При их опубликовании не проводится предварительная обработка нормативных ак­тов, они помещаются в них в соответствии выбранным критерием отбора: в хронологическом или тематическом порядке, полностью или в выдержках и извлечениях. Эта форма систематизации источников административного права используется для того, чтобы отследить изменения и дополнения, вно­симые в действующие нормативные правовые акты, т. е. следить за развити­ем административного законодательства [13, с. 89-90].

Таким образом, применение различных технологий осуществления систематизации норм административного права позволит упорядочить сис­тему источников административного права.

В.А. Сивицкий предлагает следующую последовательность действий по осуществлению систематизации определенного сегмента законодательст­ва.

Он указывает на два способа проведения систематизации. Для осуще­ствления первого сначала необходимо «составить некую идеальную схему законодательства: каким оно должно стать в результате систематизации», т. е. своеобразный «план систематизации» и определить методы ее проведения. А потом существующую систему источников права «подогнать» под этот идеал [4, с. 35]. При помощи данного способа систематизации «можно суще­ственно обновить законодательство (определенный его сегмент), превратить его в действительно четкую систему правовых актов в их взаимосвязи» [4, с. 36].

Второй способ предполагает в первую очередь отбор «имеющегося в законодательстве нормативного материала», что обеспечит непробельность будущей систематизации. В дальнейшем необходимо «подумать, как будет выглядеть соответствующий сегмент законодательства в усовершенство­ванном виде» [4, с. 35]. Такая систематизация, по мнению В.А. Сивицкого, «не будет «прорывом» в развитии законодательства, она закрепит то, что есть» [4, с. 36].

В.А. Сивицкий считает необходимым «определиться, с какого време­ни просматривать нормативный материал для того, чтобы, с одной стороны, охватить все имеющиеся в соответствующей сфере правовые акты, а с дру­гой - не тратить время на акты,... утратившие юридическую силу» [4, с. 36­37]. Он полагает, что «просмотр нормативного материала надо начинать с октября 1917 года. Только это позволит сказать, что систематизация в соот­ветствующей сфере была полной» [4, с. 37]. Согласно п. 2 Постановления Верховного Совета РСФСР о ратификации соглашения о создании на тер­ритории Российской Федерации до принятия соответствующих нормативно - правовых актов нормы бывшего СССР применяются, если они не противо­речат Конституции РФ 1993 г. и действующему законодательству РФ.

В.А. Сивицкий пишет, что это относится и к международным догово­рам, и к ведомственным правовым актам: «Что касается ведомственных нормативно-правовых актов,... здесь нужен сплошной просмотр. Поскольку определить источники официального опубликования ведомственных норма­тивных актов не всегда представляется возможным, было бы полезно, чтобы ведомства провели работу по отбору соответствующих нормативных актов по своим архивным материалам» [4, с. 37].

Ввиду многочисленности и разрозненности источников, содержащих нормы административного права, у многих ученых-административистов вновь возник интерес к вопросу о путях и формах кодификации и система­тизации административного права. Но в настоящее время пока еще не выра­ботано четких подходов к систематизации и кодификации отрасли.

Большинство современных ученых, ввиду того, что административное право регулирует разнообразные сферы общественных отношений, различ­ные сферы государственного управления, считают глобальную, всеобщую кодификацию норм административного права невозможной.

Создание и принятие единого нормативного правового акта - Админи­стративного кодекса, являющегося основой для принятия всех прочих адми­нистративно-правовых актов, - считается невыполнимой задачей. Поэтому ученые высказываются за осуществление тематической кодификации адми­нистративно-правовых норм посредством принятия специальных законов, в том числе кодексов, регулирующих определенные группы общественных отношений в сфере государственного управления [7, с. 12-13; 8, с. 79-80].

Однако некоторые ученые полагают, что в целях единообразного и комплексного решения проблем, связанных с осуществлением администра­тивно-публичной деятельности, все же необходимо принятие федерального кодифицированного закона - Административного кодекса РФ [9, с. 94].

В настоящее время активно обсуждается проблема кодификации ад­министративно-процессуального законодательства, разрабатывается концеп­ция развития этой отрасли права, а также вопрос о создании «единого коди­фикационного акта - Основ административно-процессуального законода­тельства» [10, с. 40-44].

Проведение кодификации административного права России вы­двигает научную задачу определения идей, которые будут положены в ее основу, установления принципов кодификации норм администра­тивного права. Данной проблеме учеными уделялось недостаточно внимания как в советский период, так и в настоящее время. Этот вопрос рассматривается в диссертационном исследовании А.П. Коре­нева [11] и статьях М.В. Костенникова и А.В. Куракина [12, с. 19-29].

Поскольку исследование А.П. Коренева проводилось в 60-х гг. XX вв., то принципы кодификации рассматривались им относительно правотворче­ских работ этого времени. В условиях проводимой в нашей стране админи­стративной реформы данные принципы наполняются новым содержанием.

М.В. Костенников и А.В. Куракин выделяют общие принципы кодификации административного права, которые можно использо­вать при кодификации «как материальных, так и процессуальных норм административного права, а также при кодификации норм ад­министративного права как на федеральном, так и на уровне субъек­тов РФ» [12, с. 22]. По мнению исследователей «основополагающее значение для кодификации административного права России имеет принцип конституционности и законности» [12, с. 20].

Данный принцип означает, что «все действия уполномоченных органов по подготовке и принятию кодификационных актов, а также сами акты должны основываться на Конституции России и соответ­ствовать ей» и другим законодательным актам более высокого уров­ня [12, с. 20]. Кроме того, данный принцип «требует сосредоточения норм, регулирующих важные вопросы управления в федеральных за­конах, и обязательного соответствия содержания кодифицированных актов субъектов РФ содержанию актов кодификации административ­ного права России» [12, с. 20].

Принцип объективности требует при создании акта кодифика­ции учитывать только «объективные законы общественного разви­тия», а не субъективное усмотрение того или иного органа или долж­ностного лица [12, с. 20].

М.В. Костенников и А.В. Куракин акцентируют внимание на не­обходимости научного подхода к подготовке и принятию кодифика­ционных актов, который, по их мнению, «призван обеспечить их со­ответствие потребностям поступательного развития рыночной эко­номики и культуры, достижениям науки и техники, учет технико - экономических и статистических данных, возможных социальных последствий их применения» [12, с. 21].

Важно следовать принципу системности на всех уровнях коди­фикации норм административного права. Согласно данному прин­ципу, при осуществлении кодификации административного права «каждая административно-правовая норма должна быть соотнесена с другими нормами административного права, с нормами иной отрас­левой принадлежности» [12, с. 20].

Принцип преемственности и обновления при создании кодифи­цированных актов означает, что «наряду с переработанными норма­ми кодификационный акт всегда содержит правовые предписания, изданные впервые. В качестве примера может быть рассмотрен КоАП РФ по сравнению с КоАП РСФСР. Сравнительный анализ этих двух актов свидетельствует, что проект КоАП РФ воспринял основопола­гающие нормы предыдущего акта, поскольку они соответствовали сущности и характеру общественного развития. Однако наряду со «старыми» в КоАП России имеются новые нормы..., которых нет в КоАП РСФСР» [12, с. 21].

Принцип демократизма «предполагает вынесение на обсуждение общественности проектов кодификационных актов, привлечение граждан к непосредственному участию в выработке новых актов ко­дификации» [12, с. 21].

Принцип федерализма «заключается в необходимости достиже­ния диалектического единства интересов РФ и ее субъектов». М.В. Костенников и А.В. Куракин указывают на принцип комплексности и оптимальности при создании актов кодификации административного права: в «процессе кодификации норм административного права должны быть согласованы все стороны того или иного общественного явления» [12, с. 21].

Принцип плановости при создании актов кодификации означа­ет, что «нормотворческая деятельность должна осуществляться пла­ново» [12, с. 22].

Данные принципы кодификации административного права яв­ляются общими, универсальными. Помимо вышеперечисленных принципов, как отмечают исследователи, имеются специальные, «ча­стные» принципы, имеющие «более узкую сферу применения, кото­рые ограничиваются рамками конкретных административно - правовых институтов» [12, с. 22].

Постановка проблемы кодификации административного законодатель­ства неразрывно связана не только с нормативно-правовым содержанием действующих законов и иных нормативно-правовых актов, но и с формами кодификационных актов.

В целях повышения эффективности кодификационной деятельности серьезное значение имеет выбор формы, в которую облекается тот или иной сводный акт, т. к. при определении будущего кодификационного акта важ­ным является соответствие его наименования содержанию. Кодификация административного законодательства требует не только единства правового регулирования, но и унификации форм выражения этого единства.

В настоящее время вопрос о формах кодификации административно - правовых норм законодательно не урегулирован. В связи с этим федераль­ные и региональные правотворческие органы пользуются широким правом выбора между несколькими путями правового регулирования.

Поэтому одной из первоочередных задач кодификации администра­тивного законодательства является законодательное закрепление строгой иерархической системы кодификационных актов. Понимается необходи­мость принятия федерального конституционного или федерального закона, в котором должны быть четко определены формы кодификации, используе­мые федеральным центром, и формы кодификации, которыми могут пользо­ваться субъекты Российской Федерации.

Современными учеными-административистами высказываются раз­личные мнения о форме и содержании как федерального нормативного пра­вового акта, так и кодифицированного акта субъекта федерации. Многие исследователи подчеркивают особую значимость формы законодательных и иных нормативных актов, их соотношения. Следует отметить, что офици­альное разъяснение о различии видов систематизированных актов админи­стративного права отсутствует, поэтому отметить, чем одна из них отлича­ется от другой, довольно сложно.

Формами источников административного права могут быть следую­щие виды новых сводных актов административного права: кодексы, зако­ны, указы, постановления, приказы, положения, уставы, инструкции, порядки, методические указания (рекомендации), правила и др.

Следует отметить, что официальное разъяснение о различии приве­денных видов систематизированных актов административного права отсут­ствует, поэтому отметить, чем одна из них отличается от другой, довольно сложно.

Ю.А. Дмитриев критерием разграничения «форм источников» адми­нистративного права называет «те или иные правила юридической техники, примененные при группировке содержащихся в них норм» [13, с. 82].

Кроме того, он отмечает, что форма источников административного права зависит от органа, его издавшего, и той формы, «в которой происходит утверждение воли этих инстанций в соответствии с законодательством РФ». Он пишет: «Исходя из анализа различных источников административного права, можно сделать вывод о том, что инструкции, порядки и методические указания, как правило, принимаются органами исполнительной власти, а по­ложения или правила чаще всего... утверждаются..., как правило, указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ [13, с. 83]. В то же время из всех правил есть исключения, а отсутствие нормативной регламен­тации в вопросе о формах нормативно-правовых актов делает исключения едва ли не более многочисленными, чем примеры следования правилам» [13, с. 83].

М.Н. Костенников и А.В. Куракин отмечают, что «любая правовая форма несет определенную смысловую нагрузку: она говорит о юридиче­ской силе нормативных правовых актов, масштабах их действия, методах ре­гулирования общественных отношений» [12, с. 25].

Поэтому, по их мнению, «выбор формы выражения нормативно - правовых предписаний не является произвольным действием правотворче­ского органа. Он обусловлен определенными факторами, порождаемыми экономическими и социальными условиями общества на данном этапе его развития. Помимо этого, внешняя форма кодификационного акта обуслов­ливается, с одной стороны, компетенцией государственного органа, который данный акт издает или утверждает, а с другой - масштабностью и социаль­ным значением тех целей, на реализацию которых направлен этот кодифи­кационный акт» [12, с. 25].

Многие исследователи подчеркивают особую актуальность выбора формы законодательных и иных нормативных актов, их соотношения. На­копленный огромный материал источников административного права ста­вит проблему согласованности различных форм источников административ­ного права, доступности правового применения.

Одной из важнейших форм источников административного права в советский период были основы, которые являлись вторым по юридической силе правовым актом после Конституции. Например, Основы законодатель­ства Союза ССР об административных правонарушениях. Их конкретизиро­вали республиканские кодексы об административных правонарушениях, в частности КоАП РСФСР. В настоящее время действуют Основы законода­тельства РФ «Об охране здоровья граждан» (с последующими изменениями и дополнениями) от 22 июля 1993 г., которые регламентируют лишь основы и общие принципы здравоохранения России и полностью не регулируют управленческие и иные отношения, относящихся к предмету администра­тивного права. Поэтому М.В. Костенников и А.В. Куркин «использовать данную форму кодификации административного права в современный пери­од» не рекомендуют [12, с. 25].

Другим видом источников административно-правовых норм являют­ся кодексы. Кодексом называется единый законодательный акт, в котором систематически изложены нормы, всесторонне и единообразно регулирую­щие определенную область общественных отношений, объединяющий нор­мы всех ее основных институтов.

Кодекс, как разновидность закона, имеет следующие отличительные признаки: «во-первых, полнота регулирования отношений в какой-либо сфе­ре, во-вторых - единообразие регулирования, в-третьих - закрепление ос­новных юридических принципов, понятий и конструкций, в-четвертых - от­ражение крупных юридических теорий и концепций, в-пятых - лидирующее место среди иных законов и особое воздействие на все правовые акты и про­цесс правоприменения» [3, с. 48]. Как форма кодификации законодательства, кодекс стал использоваться в 30-е гг. XX в.

Попытки создать единый кодифицированный акт в форме Административного кодек­са, предпринимавшиеся в нашей стране, не увенчались успехом. Поэтому кодификация норм административного права происходила по отдельным отраслям, сферам управле­ния, или по отдельным административно-правовым институтам. Были созданы само­стоятельные кодексы: Воздушный, Торгового мореплавания и др.

Закрепление на уровне субъектов РФ права создания кодифицированных актов типа кодекса недопустимо, т. к. это может привести к многочисленным повторам, юридиче­ским коллизиям. Поэтому, как предлагают М.В. Костенников и А.В. Куракин, «целе­сообразно за субъектами РФ закрепить формы кодификации административного права, регламентирующие отношения в различных сферах управления, как законы, постанов­ления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения» [12, с. 25]. М.С. Студеникина полагает, что при наличии федерального кодекса в субъекте РФ необхо­димо издавать не аналогичный по наименованию акт, а закон, который дополнительно к Особой части федерального кодекса вводил бы новые составы административных правонарушений, отражающих в основном особенности именно данного субъекта РФ [15, с. 113].

Кодексы имеет свои особенности. Например, Кодекс РФ об админи­стративных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ объединяет нормы института административной ответственности.

И хотя КоАП был введен в действие 1 июля 2002 г., наряду с ним продолжают действовать другие федеральные законы, устанав­ливающие административную ответственность физических и юридических лиц, не содержащие общих правил и процедур приме­нения этой ответственности. Например, такие федеральные законы, как ФЗ «Об исполнительном производстве», ФЗ «О конкурен­ции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», ФЗ «О центральном банке РФ (Банке России)», Бюд­жетный кодекс РФ, ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ». «При этом положения КоАП РФ, устанавливающие общие правила и процедуры привлечения физических и юридических лиц к ответственности, не применяются к отношениям, ре­гулируемым указанными федеральными законами». Поэтому, по мнению И.М. Машарова, «в этой связи возникает вопрос о про­должении полной кодификации законодательства об административной ответственности либо об установлении отдельным феде­ральным законом общих правовых основ привлечения физических и юридических лиц к ответственности, по своей природе адми­нистративной» [9, с. 91].

Остальные (отраслевые) кодексы регулируют определенную сово­купность общественных отношений в той или иной сфере (например, Градо­строительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г. № 73-Ф3, Таможенный кодекс РФ от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ, Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-Ф3 и другие. Такие кодексы нередко совмещают нормы администра­тивного и других отраслей права.

Важную систематизирующую роль в регулировании института граж­данской службы сыграли новые федеральные законы: от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»

Одной из наиболее распространенных форм источников норм адми­нистративного права являются Положения. Они утверждаются, как правило, указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ. В них опре­деляются основные задачи и функции органа государственного управления, его права и обязанности, основные формы и методы работы. Кроме компе­тенции соответствующего органа в Положении регламентируется порядок взаимоотношений с гражданами и другими субъектами управленческих от­ношений.

Предметные положения группируют нормы, которые регулируют от­дельный спектр общественных отношений. Например, постановлением Пра­вительства РФ от 23 января 2004 г. № 32 «О регистрации и размере платы за регистрацию системы добровольной сертификации» утверждены Положе­ния о регистрации системы добровольной сертификации. Уставом называ­ется свод правил, определяющих состав, строение и деятельность какого - либо учреждения или организации, регулирующих определенную сферу дея­тельности. В форме устава группируются нормы о дисциплинарной ответст­венности в системе органов государства (например, постановлением Прави­тельства РФ от 21 сентября 2000 г. № 708 утвержден Устав о дисциплине ра­ботников рыбопромыслового флота Российской Федерации; нормы об орга­низации управления в той или иной сфере (например, Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Россий­ской Федерации»; нормы о порядке несения государственной (в том числе военной) службы и т. п.

Инструкции, порядки и методические указания, издаются орга­нами исполнительной власти для определения правовых границ в деятель­ности определенных властных субъектов.

Инструкцией может быть также акт произвольного характера, в кото­ром конкретизируется порядок применения закона или иного нормативного акта.

В целях повышения эффективности кодификационной деятельности серьезное значение имеет выбор формы, в которую облекается тот или иной сводный акт, т.к. при определении будущего кодификационного акта важ­ным является соответствие его наименования содержанию. Кодификация административного законодательства требует не только единства правового регулирования, но и унификации форм выражения этого единства.

В настоящее время вопрос о формах кодификации административно - правовых норм законодательно не урегулирован. В связи с этим федераль­ные и региональные правотворческие органы пользуются широким правом выбора между несколькими путями правового регулирования.

Поэтому одной из первоочередных задач кодификации администра­тивного законодательства является законодательное закрепление строгой иерархической системы кодификационных актов. Понимается необходи­мость принятия федерального конституционного или федерального закона, в котором должны быть четко определены формы кодификации, используе­мые федеральным центром, и формы кодификации, которыми могут пользо­ваться субъекты Российской Федерации.

Современными учеными-административистами высказываются раз­личные мнения о форме и содержании как федерального нормативного пра­вового акта, так и кодифицированного акта субъекта РФ. Многие исследо­ватели подчеркивают особую значимость формы законодательных и иных нормативных актов, их соотношения. Следует отметить, что официальное разъяснение о различии видов систематизированных актов административ­ного права отсутствует, поэтому отметить, чем одна из них отличается от другой, довольно сложно.

Накопленный огромный материал источников административного права ставит проблему согласованности различных форм источников адми­нистративного права, доступности их правового применения.

Кодификационные акты неоднородны и могут быть классифицирова­ны по различным основаниям.

Все кодификационные формы в зависимости от юридической силы можно разделить на два вида: законы и подзаконные акты. Юридическая си­ла определяется объектом правового регулирования, характером компетен­ции, положением субъекта правотворчества и его местом в системе органов государства.

В зависимости от территориальных пределов действия кодификацион­ных актов (или по федеративному признаку) все кодификационные акты подразделяются на акты, действующие на всей территории Российской Фе­дерации (кодексы, законы, уставы, положения, правила и т.п.); акты, дейст­вующие на территории субъектов Российской Федерации (законы, уставы, положения, правила и т. д.).

Таким образом, законы, уставы, положения, правила могут применять­ся на всех уровнях федеративной структуры.

За субъектами Российской Федерации, на наш взгляд, следует закре­пить следующие формы кодификации административно-правовых норм: за­коны, уставы, положения и правила. Закрепление же за субъектами Россий­ской Федерации права на создание кодификационных актов типа «кодекса» возможно при условии использования на федеральном уровне такого коди­фикационного акта, как «Основы административного законодательства Рос­сийской Федерации». Кодекс достаточно полно регулирует определенную сферу общественных отношений. Поэтому нецелесообразно по одной и той же проблематике принимать законодательный акт в форме кодекса на уровне Российской Федерации и на уровне субъекта Российской Федерации. Из-за неясности в соотношении аналогичных по тематике актов неизбежно могут возникнуть повторы и юридические коллизии.

Таким образом, с учетом предложенных форм кодификации админи­стративно-правовых норм административное материальное законодательст­во субъектов Российской Федерации целесообразно кодифицировать в виде законов, уставов и положений по сферам и отраслям управления. Такие кодификационные акты могли бы издаваться как с целью охвата правовым регулированием тех вопросов и отраслей управления, которые отнесены к ведению субъектов Российской Федерации, так и в развитие федерального административного законодательства.

Административно-процессуальное законодательство предпочтитель­нее кодифицировать путем издания соответствующих правил.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что система­тизация и кодификация источников административного права являются важ­ными проблемами, стоящими перед современной юридической наукой. На­учно обоснованный подход к решению данных проблем позволит решить вопросы, связанные с их проведением и будет способствовать дальнейшей унификации российского законодательства в данной сфере.

Список литературы

1.  Керимов, Д. А. Кодификация и законодательная техника / Д. А. Керимов. - М.: Го - сюриздат, 1962.

2.  Алексеев, С. С. Общая теория права / С. С. Алексеев. - В 2-х томах. - М.: Юридиче­ская литература, 1981. - Т. 2.

3.  Тихомиров, Ю. А. О кодификации и кодексах / Ю. А. Тихомиров, Э. В. Талапина // Журнал российского права. - 2003. - № 3.

4.  Сивицкий, В. А. Некоторые аспекты технологии систематизации российского законо­дательства /В. А. Сивицкий // Представительная власть. - 2000. - № 2-3.

5.  Общая теория государства и права. Академический курс в 2 тт. - Теория права / отв. ред. М. Н. Марченко; МГУ им. М.В. Ломоносова. - Т. 2. - М.: Зерцало, 1998.

6.  Шебанов, А. Ф. Система законодательства как научная основа кодификации / А. Ф. Шебанов // Советское государство и право. - 1971. - № 12.

7.  Костенников, М. В. Теоретические проблемы кодификации административного права России: монография /М. В. Костенников. - М.: Щит-М, 2000.

8.  Козлов, Ю. М. Административное право: учебник для вузов по специальности «Юриспруденция» / под ред. Л. Л. Попова. - М.: Юрист, 2002.

9.  Машаров, И. М. / К вопросу о кодификации правовых норм, регулирующих админи­стративно-публичную деятельность / И. М. Машаров // Проблемы совершенствования административного права: сборник научных статей. - Киров, 2005.

10.  Тихомиров, Ю. А. Административное и административно-процессуальное законода­тельство: состояние и перспективы / Ю. А. Тихомиров // Адвокат. - 1997. - № 6.

11.  Коренев, А. П. Кодификация советского административного права. - Автореф. дис .... канд. юрид. наук. - Л., 1961.

12.  Костенников, М. В. К вопросу о кодификации норм административного права России / М. В. Костенников, А. В. Куракин // Государство и право. - 2002. - № 4.

13.  Дмитриев, Ю. А., Головистикова А. Н. Теория государства и права. - М.: Юриспру­денция. - 2002.

14.  Шебанов, А. Ф. Некоторые вопросы теории нормативных актов в связи с системати­зацией действующего законодательства // Советское государство и право, 1960. - № 7.

15.  Студеникина, М. С. К проекту Кодекса об административных правонарушениях // Журнал российского права. - 1998. - № 6.

16.  Бахрах, Д. Н. Административное право: учебник для вузов по специальности «Юрис­пруденция» / Д. Н. Бахрах. - М.: Норма, 2000.

Окулов С.М., студент

Вятский социально-экономический институт,

г. Слободской

КОНФИСКАЦИЯ ИМУЩЕСТВА КАК МЕРА УГОЛОВНО-ПРАВОВОГО ХАРАКТЕРА

Вопрос возмещения ущерба, причиненного преступлением, всегда был одним из наиболее ключевых в уголовном праве. Таковым он является и на современном этапе экономического и социального развития нашего общест­ва. Большое значение этому вопросу в своих выступлениях по телевидению и в печати уделяет и Президент РФ.

В связи с этим недоумение вызвало изменение, внесенное в УК РФ Федеральным Законом № 162-ФЗ от 08.12.2003 года, которым была исклю­чена конфискация имущества как вид дополнительного наказания.

Восстановление социальной справедливости состоялось 27.07.2006 г., когда Федеральным Законом № 153-Ф3 конфискация была восстановлена в УК РФ, но уже как мера уголовно-правового характера.

В связи с тем, что законодательные нормы, регламентирующие кон­фискацию имущества и механизм ее реализации, имеют отдельные упуще­ния смыслового, юридического и технического характера, сразу же возник ряд проблемных вопросов.

1.  Основными отличиями конфискации имущества как меры уголовно - правового характера от конфискации имущества как меры наказания состоят в том, что:-

а)    конфискация формально исключена из перечня видов наказаний;

б)    конфискации подлежит не все имущество лица, виновного в совер­шении преступления, а лишь деньги, ценности, иное имущество, полученные преступленным путем, любые доходы от этого имущества;

в)    конфискации подлежит и имущество других лиц, если они при при­нятии имущества знали или должны были знать, что оно получено в резуль­тате преступных действий;

г)     если конфискация определенного предмета, входящего в имущест­во, указанное в ст. 104.1 УК РФ, на момент принятия судом решения о кон­фискации данного предмета невозможна вследствие его использования, про­дажи или по иной причине, суд выносит решение о конфискации денежной суммы, которая соответствует стоимости данного предмета;

д)    при решении вопроса о конфискации имущества в первую очередь должен быть решен вопрос о возмещении ущерба, причиненного законному владельцу. При отсутствии у виновного иного имущества, на которое может быть обращено взыскание, кроме указанного в частях первой и второй ст. 104.1 УК РФ, из его стоимости возмещается ущерб, причиненный законному владельцу, а оставшаяся часть обращается в доход государства.

2.  Буквальное толкование ст. 104.1 УК РФ не позволяет прийти к одно­значному выводу о том, за совершение каких преступлений может быть применена конфискация имущества. В одних случаях юристы-практики при­ходят к выводу о том, что исчерпывающий перечень преступлений, при со­вершении которых применяется конфискация имущества, указан в п. «а» ч. 1 ст. 104.1 УК РФ. Представители другой группы практикующих юристов ука­зывают, что на основании п. п. «б» и «г» ч. 1 ст. 104.1 УК РФ конфискации подлежат деньги, ценности и иное имущество, полученное преступленным путем, и доходы от этого имущества, а также орудия, оборудование или иные средства совершения преступления, принадлежащие обвиняемому, при этом вне зависимости от того, какое преступление это лицо совершило.

Действительно, в п. п. «б» и «г» ч. 1 ст. 104.1 УК РФ не указано, к ка­ким составам преступлений они применяются. Это создает определенные проблемы в понимании и применении данной статьи УК. На основании ре­зультатов смыслового и систематического толкования данных пунктов нам представляется, что в них идет речь о тех же преступлениях, что и в п. «а» ч. 1 ст. 104.1 УК РФ. Поэтому конфискация имущества как мера уголовно - правового характера, на наш взгляд, применима лишь к тем преступлениям, составы которых указаны в п. «а» ч. 1 ст. 104.1 УК РФ.

3.  В части 3 ст. 104.1 УК РФ определено, что имущество, указанное в частях первой и второй этой статьи, переданное осужденным другому лицу, подлежит конфискации, если лицо, принявшее имущество, знало или должно было знать, что оно получено в результате преступных действий.

Разумеется, это может быть осуществлено при наличии достоверных, достаточных и допустимых доказательств знания первого об указанных об­стоятельствах. Однако последующая формулировка, содержащаяся в ч. 3 ст. 104.1 УК РФ, вызывает определенные опасения. То, что лицо, принимающее имущество, «должно было знать» о его преступном происхождении - поня­тие относительное. Представляется, что установление данного факта может зависеть не от соответствующих объективных доказательств, а от усмотре­ния и предположения сотрудников правоохранительных органов.

В связи с этим при решении данного вопроса судам следует тщатель­ным образом анализировать материалы дела, показания самого лица, в от­ношении которого решается вопрос о конфискации, показания свидетелей и иные доказательства, и лишь когда будет достоверно установлено, что лицо по обстоятельствам дела могло осознавать и должно было осознавать, что имущество было получено преступным путем, только тогда оно подлежит конфискации.

4.  В статье 104.2 УК РФ указывается, что если конфискация определен­ного предмета, входящего в имущество, указанное в ст. 104.1 УК РФ, на мо­мент принятия судом решения о его конфискации невозможна вследствие его использования, продажи или по иной причине, суд выносит решение о конфискации денежной суммы, соответствующей стоимости данного пред­мета. Однако в данной статье не указано, какая именно (рыночная, инвента­ризационная, остаточная) стоимость данного предмета должна учитываться при решении соответствующего вопроса.

Наверное, наиболее правильным будет принимать во внимание именно рыночную стоимость соответствующего имущества, которая может быть ус­тановлена путем приглашения в судебное заседание и допроса соответст­вующих специалистов, а также актами ревизии или оценки, заключением товароведческой экспертизы и др. доказательствами.

5.  На основании ст. 104.3 УК РФ при решении вопроса о конфискации имущества в соответствии со ст. ст. 104.1 и 104.2 УК РФ в первую очередь должен быть решен вопрос о возмещении ущерба, причиненного законному владельцу.

Подобная редакция этой статьи (в случае буквального толкования по­нятия «ущерб») представляется не совсем корректной, поскольку понятие «ущерб» в гражданско-правовом смысле упоминается лишь применительно к утрате или повреждению имущества. Вместе с этим понятие «реальный ущерб» является составной частью понятия «убытки», в которые также включаются неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упу­щенная выгода). Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 151 ГК РФ, если граж­данину причинен моральный вред (физические или нравственные страдания) действиями, нарушающими его личные неимущественные права либо пося­гающими на принадлежащие гражданину другие нематериальные блага, суд может возложить на нарушителя обязанность денежной компенсации ука­занного вреда. Таким образом, гражданско-правовое понятие «вред» являет­ся более широким по отношению к понятию «ущерб», поскольку наряду с ущербом оно включает в себя упущенную выгоду и моральный вред.

Уголовное право имеет своей задачей охрану прав и свобод человека и гражданина и их собственности (ч. 1 ст. 2 УК РФ), а уголовно - процессуальное право имеет своим назначением защиту прав и законных ин­тересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений (п. 1 ч. 1 ст. 6 УПК РФ). В соответствии с ч. ч. 3 и ч. 4 ст. 42 УПК РФ потерпевшему от преступления обеспечивается возмещение имущественного вреда, причи­ненного преступлением, а также по его иску - возмещение морального вре­да, размер возмещения которого определяется судом.

На основании вышеизложенных положений норм уголовного, уголов­но-процессуального и гражданского права нам представляется, что конфи­скация имущества должна применяться не только с целью возмещения иму­щественного ущерба, причиненного потерпевшему, но и с целью возмеще­ния морального вреда, причиненного потерпевшему, поскольку именно это в полной мере отвечает интересам уголовно-правовой охраны прав потерпев­ших от преступления.

В связи с этим необходимо удовлетворять требования потерпевших в части возмещения морального вреда за счет имущества, указанного в ст. 104.3 УК РФ.

6. В соответствии со ст. 104.1 УК РФ конфискация имущества представ­ляет собой принудительное безвозмездное обращение по решению суда в собственность государства имущества, указанного в пунктах «а» - «г» соот­ветствующей статьи.

Уголовно-процессуальный кодекс РФ предусматривает несколько ви­дов судебных решений, которые могут быть приняты по уголовным делам:

-  приговор суда, представляющий собой акт, выносимый судом по ре­зультатам рассмотрения дела по существу;

-  постановление и определение суда, принимаемые по вопросам, возни­кающим в ходе судебного разбирательства (например, о прекращении уго­ловного дела в связи с примирением сторон, в связи с деятельным раскаяни­ем, в связи с актом амнистии и т.п.), либо по вопросам, возникающим в ходе рассмотрения уголовного дела, но не разрешающим уголовное дело по су­ществу (постановление об удовлетворении ходатайства, определение о про­ведении судебной экспертизы, частное определение и т.п.).

Исходя из содержания ч. 1 ст. 104.1 УК РФ, неясно, каким же образом следует оформлять решение суда о конфискации имущества. Из статьи 299 УПК РФ следует, что вопрос о том, доказано ли, что имущество, подлежа­щее конфискации, получено в результате совершения преступления или яв­ляется доходами от этого имущества, разрешается судом при постановлении приговора. Однако в ст. 104.1 УК РФ ведется речь не о приговоре суда, а о судебном решении.

Учитывая положения ст. 299 УПК РФ, а также то, что при формулиро­вании понятия «наказание» в ст. 43 УК РФ законодатель прямо указывает на приговор суда как на судебный акт, которым оформляется его назначение, можно сделать вывод о том, что принятие судебного решения о конфискации имущества также должно быть отражено именно в приговоре суда. Какого - либо иного дополнительного решения по вопросу о применении конфиска­ции имущества УПК не предусматривает.

7. Очевидно, что применение конфискации имущества возможно по об­винительному приговору суда, т. е. при признании лица виновным в совер­шении преступления. Приговор суда должен состоять из трех частей: ввод­ной (ст. 304 УПК РФ), описательно-мотивировочной (ст. 307 УПК РФ) и ре­золютивной (ст. 308 УПК РФ). Окончательное решение по делу, в котором отражается факт признания лица виновным в совершении преступления, со­держится именно в резолютивной части приговора суда. Поэтому оконча­тельное решение вопроса о применении к лицу такой меры уголовно - правового характера, как конфискация имущества, должно также найти свое отражение в резолютивной части обвинительного приговора суда. Требова­ния, предъявляемые к резолютивной части обвинительного приговора суда, указаны в ст. 308 и ст. 309 УПК РФ. Однако в действующей редакции этих статей УПК РФ обязательность указания на решение суда о конфискации имущества в резолютивной части приговора в содержании этих статей отра­жения не нашла. Вследствие этого указание в резолютивной части обвини­тельного приговора суда на решение о конфискации имущества вступает в противоречие с требованиями, предъявляемыми УПК РФ к приговору суда.

Нарушение данных требований не согласуется с ч. 1 ст. 297 УПК РФ, поскольку приговор суда должен быть законным, обоснованным и справед­ливым. Кроме того, руководствуясь ч. 2 ст. 7 УПК РФ, суд, установив в ходе производства по уголовному делу несоответствие федерального закона (в данном случае - УК РФ) требованиям УПК РФ, обязан принять решение в соответствии с УПК РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 297 УПК РФ приговор су­да признается законным, если он постановлен в соответствии с требования­ми УПК РФ. Соответственно, в противном случае приговор, составленный с нарушением требований УПК РФ, является незаконным, а это может по­влечь его отмену в кассационном порядке на основании ч. 1 ст. 381 УПК РФ.

Однако в соответствии с указанной нормой основаниями для отмены или изменения судебного решения судом кассационной инстанции являются лишь такие нарушения УПК РФ, которые путем лишения или ограничения гарантированных УПК прав участников уголовного судопроизводства, несо­блюдения процедуры судопроизводства или иным путем повлияли или мог­ли повлиять на постановление законного, обоснованного и справедливого приговора. Тогда в случае, когда в описательно-мотивировочной части об­винительного приговора приведено содержание доказательств, на которых основаны выводы суда о том, что имущество, подлежащее конфискации, по­лучено в преступленным путем, а эти доказательства признаны судом отно­симыми, достоверными и допустимыми, то указание в резолютивной части приговора на применение конфискации имущества не может считаться на­рушением УПК РФ, которое является основанием для отмены приговора.

8. Из содержания уголовно-правовых норм о конфискации имущества прямо не следует ответ на вопрос о том, правом или обязанностью суда яв­ляется применение данной меры уголовно-правового характера. Ранее, т. е. до принятия в рамках Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 162-ФЗ решения об исключении конфискации имущества из системы наказаний, ус­ловия ее применения за совершение конкретных преступлений были опреде­лены в соответствующих статьях Особенной части УК РФ. Так, в санкции ч. 3 ст. 159 УК РФ, устанавливающей уголовную ответственность за особо ква­лифицированное мошенничество (в редакции, существовавшей до принятия Федерального закона N 162-ФЗ), указывалось, что подобное преступление наказывается лишением свободы на срок от пяти до десяти лет с конфиска­цией имущества или без таковой. Таким образом, вопрос о назначении лицу конфискации имущества как дополнительного наказания решался по усмот­рению суда, зависящего в соответствии с ч. 3 ст. 60 УК РФ от характера и степени общественной опасности совершенного лицом преступления, лич­ности виновного, смягчающих и отягчающих наказание обстоятельств, влияния назначенного наказания на исправление осужденного и условия жизни его семьи. В ныне действующей редакции УК РФ не содержится пря­мого указания на то, является ли применение конфискации имущества пра­вом или обязанностью суда, и если применение данной меры уголовно - правового характера является правом суда, то какие обстоятельства должны учитываться при решении вопроса о ее применении или неприменении.

Представляется, что текст ст. 104.1 УК РФ не дает оснований одно­значно утверждать, что суд в любом случае обязан вынести решение о кон­фискации имущества. Если учитывать смысл употребляемого при конструи­ровании определения понятия «конфискация имущества» тот смысл термина «решение», который позволяет суду решать данный вопрос по своему ус­мотрению, то это, на наш взгляд, позволяет констатировать, что суд вправе применять или не применять конфискацию имущества по своему усмотре­нию. Таким образом, решение вопроса о применении конфискации имуще­ства находится в компетенции суда. Что же касается обстоятельств, которые должны учитываться при принятии решения по вопросу о применении или неприменении конфискации имущества, то судам, наверное, следует учиты­вать обстоятельства, указанные в ч. 3 ст. 60 УК РФ.

Список литературы

1.  Гражданский кодекс Российской Федерации (ч. 1), от 30.11.1994г. №51-ФЗ (принят ГД ФС РФ 21.10.1994) в ред. от 01.12.2007г.

2.  Побегайло, Э. Ф. О криминологической обоснованности изменений в посвященной памяти профессора М.Д. Шаргородского / под ред. Н. М. Кропачева, Б. В. Волженкина. - СПб., 2005. - С. 60.

3.  Российская газета. 2006. 29 июля. № 165

4.  Уголовно-процесуальный кодекс Российской Федерации, от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (принят ГД ФС РФ 22.11.2001) в ред. От 03.12.2007г.

5.  Уголовный кодекс Российской Федерации, от 13.06.1996 г. № 63-ФЗ (принят ГД ФС РФ 24.05.1996) с изм. и доп. вступившими в силу с 08.12.2007г.

Шешуков В.В., студент

Институт государства и права ТюмГУ,

г. Тюмень

ПРОФЕССИЯ «РИЭЛТОР» КАК ОСНОВА СУЩЕСТВОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ РЫНКА НЕДВИЖИМОСТИ

Рынок недвижимости переживает в настоящее время взлет. Актуаль­ной становится и профессия риэлтор. Риэлтором может быть лишь физиче­ское лицо, которое осуществляет риэлторскую деятельность самостоятельно или в структуре агентства недвижимости [1]. Такое определение риэлтора дано не в российском законодательстве, а, ни много ни мало, в проекте укра­инского Закона «О риэлторской деятельности». В российском законодатель­стве понятия «риэлтор» нет. Проблема также в том, что при определении по­нятия «риэлтор» многие исходят из того, что риэлтор - это любое лицо, ра­ботающее на рынке недвижимости. Как было сказано в открытом письме президентского совета риэлторов; «сейчас в СМИ «риэлтором» называют каждого, кто имеет отношение к недвижимости». Это действительно так.

Хочется отметить, что понятие риэлтор на Западе и в России различны. Риэлтор на Западе - это лицо, работающее на рынке недвижимости уже не­сколько лет, имеющее высшее образование. А что происходит в нашей стра­не? Никаких нормативно-правовых актов, регламентирующих риэлторскую деятельность, нет, при этом риэлтор выполняет большую работу, чем риэл­тор на Западе. Этим и объяснимо раздувание штатов риэлтерских компаний и найм в них людей, которые гордо именуются риэлторами. Хотя, на мой взгляд, риэлторами их можно назвать лишь отчасти, так как они выполняют работу, которую выполняют секретари, психологи, аналитики. Список про­фессий можно продолжить. Происходит это из-за того, что на российском рынке существует тенденция к привлечению клиентов любыми способами. Это, конечно, общемировая тенденция, проблема в другом: получается, что риэлтор становится еще и одним из лиц вышеприведенного круга профес­сий. Почему так происходит? Риэлтора оставляют один на один с клиентом, не предоставляя какой-либо психологической и аналитической помощи (как происходит на Западе). От клиента зависит заработок риэлтора, поэтому приходится риэлтору совмещать такое огромное количество разных профес­сий. Выход из сложившегося положения - в увеличении числа узконаправ­ленных специалистов в риэлторских фирмах.

Проблема также в том, что у населения резко упал интерес к риэлтор­ской деятельности. Виной всему растущее количество на данной части рын­ка недвижимости числа аферистов и фирм-однодневок. Граждане, еще в 90 - х гг. интересовавшиеся данным рынком, один раз «обжегшись», предпочи­тали заключать договоры без фирм-посредников, то есть напрямую друг с другом. Это не могло не сказаться на количестве преступлений в сфере не­движимости. Проведя опрос среди населения, мы пришли к выводу, что гра­ждане не доверяют риэлторским фирмам и предпочитают обращаться в юри­дические консультации. Это происходит из-за того, что риэлторские фирмы в большей своей степени ненадежны, а точнее, ненадежен костяк такой фир­мы, то есть сами риэлторы.

Сегодня в нашей стране не существует психологических тестов для оценки человека при его найме на работу. Многие не согласятся с нами, при­водя в пример крупные риэлтерские фирмы, у которых нанимающееся лицо обязано пройти строгий конкурсный отбор. С ними можно поспорить, так как, во-первых, данные фирмы в большинстве своем международные, а во - вторых, они имеют большое количество узконаправленных специалистов дополнительной направленности, о которых я упоминал выше, в-третьих, эти крупные компании не доминируют на рынке риэлтерской деятельности. Оставшаяся часть риэлторских фирм не может похвастаться ни большим штатом, ни наличием иных специалистов, кроме риэлторов, менеджеров и, конечно, административно-управленческого персонала.

Приезжая в Россию, иностранцы удивляются быстрому развитию ри­элторской деятельности. Но гордиться здесь нечем. Риэлторские фирмы не могут выполнить своих узконаправленных функций, начальство не понима­ет, что риэлтор - специалист узкой сферы деятельности, а населению не ясно само значение слова «риэлтор» и почему услуги риэлторов ценятся так доро­го.

В нашей стране, по исследованию ВЦИОМ, уровень заработной платы растет высокими темпами [3], и это не сказывается положительно на риэл­терской деятельности, так как лиц, желающих стать риэлторами много, а ко­личество рабочих мест ограничено. С 2000 по 2006 год среднемесячные зар­платы в долларовом выражении выросли почти в пять раз (прирост на 30% в год). Это почти никак не отразилось на заработной плате самих риэлторов, получающих процент от сделки. Мало того, что процент от сделки ничтожно мал, (10-20% от суммы сделки, против 30% на Западе), существует и другая проблема: договор заключается на уровне директора компании и клиента, поэтому риэлтор не знает, какова его доля от общей суммы сделки.

Говоря о низкой квалификации риэлторов нельзя не сказать о низкой квалификации специалистов правовой сферы, в целом по стране. Кроме свя­занных с преподавательской деятельностью и в силу этого вынужденных со­ответствовать высоким профессиональным требованиям. Остальные специа­листы в основной своей массе не знают даже основных понятий тех сфер, в которых они работают.

Опросы на улицах показали, что слово «риэлтор» у большинства ассо­циируется с недвижимостью (53%), другие считают риэлторов аферистами (45%) - остальные затрудняются с ответом (2%). Опросы нами проводились в 2006 и 2007 гг. На вопрос «Что, на ваш взгляд, является основным в дого­воре купли-продажи недвижимости?» не ответил ни один респондент. При этом треть, не ответивших были юристами или лицами, работа которых не­посредственно связана с рынком недвижимости. По результатам данного ис­следования можно сделать вывод о том, что риэлторская деятельность фор­мируется на основе правовой культуры населения, которая на данном этапе развития нашего государства находится в упадке. Пока не изменится созна­ния людей, не повысится правовая культура населения, и улучшения в дан­ной сфере будут происходить только из-за изменения макроэкономической ситуации в стране.

Что могут сделать на данном этапе развития нашей страны общество и государство? Мне кажется, что от общества не зависят какие-либо карди­нальные перемены в данной сфере, так как деятельность в сфере недвижи­мости, во-первых, строится на нормативно-правовых актах, во-вторых, вла­дельцы фирм не хотят тратить деньги на обучение риэлторов. С одной сто­роны, их можно понять, так как нет гарантий, что повысивший квалифика­цию специалист останется в данной фирме, что он не «перетащит» за собой «своих» клиентов, а также и того, что он не потребует увеличения заработ­ной платы. При этом не стоит забывать, что такой специалист сможет в ко­роткие сроки сделать всю требуемую от него работу и на более понятном для клиента языке ответит на вопросы. Все это является большим плюсом в деятельности любой риэлторской фирмы, так как набор клиентов в основном происходит по цепочке «от человека к человеку», т.е. клиент сообщает о том, что существует риэлторская фирма, в которой работают настоящие спе­циалисты.

Выше мы уже говорили о том, что существует цепочка «риэлтор - кли­ент», которая влияет на правовую культуру общества в целом. Так как же это происходит? Степень знания риэлтором рынка недвижимости и уровень его образования ведет к уменьшению для клиента риска стать объектом мошен­ничества, следовательно, ведет к сохранности денежной массы клиента в единичном лице и в сохранности денежной массы, имеющейся у общества, в целом. Итак, что сохранение денежной массы клиента ведет к его заинтере­сованности данным рынком и возможности развития его правовой культуры. Нам кажется, если клиенты займутся самообучением, это выгодно и риэл­торской фирме, которая имеет возможность специальные курсы, где освеща­лась бы деятельность фирмы на рынке и раскрывались понятия сферы не­движимости, необходимые для клиентов, что может очень сильно повлиять на рынок недвижимости. Следует отметить, что заинтересованные люди со­гласны платить за эту информацию, поэтому для риэлторских компаний это вдвойне выгодно.

А что может сделать для риэлторов, а также всего населения государ­ство. Во-первых, принять закон, который бы регулировал риэлторскую дея­тельность, во-вторых, создать орган, контролирующий риэлторов, либо пе­редать контроль риэлторской деятельности определенной службе, включен­ной в структуру исполнительной власти РФ. Это должно повлечь за собой сокращение преступлений в сфере недвижимости, что не может не сказаться положительно на риэлторской деятельности в общем, и рынка недвижимости в частности. Все раскрытые выше идеи улучшения риэлторской деятельно­сти не могут не сказаться положительно на престиже данной профессии и понимании широкими слоями населения сути этой профессии.