Перспективы развития особых экономических зон как модульно-трана раничных институтов включения народного хозяйства России в мировую экономическую систему

 

Утрата Россией передовых позиций в мире и ослабление научно-технического и техно­логического потенциала страны, связанные с сокращением исследований на стратегичес­ки важных направлениях научно-техническо­го развития, оттоком за рубеж специалистов, деградацией наукоемких производств, усиле­нием внешней технологической зависимос­ти, повлияли на принятие курса по возрож­дению народного хозяйства страны и увели­чению ВВП государства. Как показывает ми­ровой опыт, одним из наиболее эффективных механизмов форсирования темпов экономи­ческого роста являются свободные экономи­ческие зоны (СЭЗ). Внедрение СЭЗ на ло­кальном хозяйственном полигоне может со­здать модель правового решения проблемы обеспечения подготовки и собственно про­цесса интеграции всей национальной эконо­мики в систему мирохозяйственных связей и способствовать ускорению процессов эконо­мического развития страны. По мнению A.M. Басенко, одним из условий успешного функ­ционирования свободных экономических зон как стыковочного модуля национальной и мировой экономик является отработка пра­вового поля их существования1.

Практика создания СЭЗ в России начала свой отсчет с конца 80-х гг. XX в., однако от­сутствие на тот момент единого законодатель­ства и четкого правового регулирования СЭЗ, базирующегося на продуманной концепции их создания и развития, построенной на ос­нове апробированных мировой практикой подходах, привело к тому, что процесс фор­мирования СЭЗ в России изначально не дос­тиг желаемых результатов.

' Басенко, A.M. Свободные экономические зоны в механизме интеграции национальной экономики в систему мирохозяйственных связей: Монография. Ростов н/Д.: РГУ, 2002. С. 93.

Перспективы создания и развития СЭЗ в российской экономике сегодня во многом за­висят от формирования в сравнительно сжа­тые сроки эффективного специального зако­нодательства. Устройство СЭЗ должно рег­ламентироваться четко сформулированным законом, а не постоянно меняющимися ре­шениями исполнительной власти. Утрата го­сударством руководящей роли в создании столь сложного экономического института, как СЭЗ, привела к тому, что одни СЭЗ со­
здавались по решению Совета Министров РСФСР («Находка», «Ева», «Алтай», «Саха­лин», «Янтарь», «Даурия»), другие - по по­становлению Правительства РФ (зона эконо­мического благоприятствования «Ингуше­тия», «Кавказские Минеральные Воды»), тре­тьи - в результате распоряжения Верховного Совета РСФСР («Кузбасс» в Кемеровской области, «Садко» в Новгородской области), четвертые - указом Президента (ЗСТ «Ше­реметьево», СТЗ «Московский франко-порт в районе аэропорта «Внуково» и «Франко - Порт Терминал - Западный речной порт», СЭЗ «Кабардино-Балкария»), пятые - феде­ральными законами (в Калининградской и Магаданской областях)2. Без базового феде­рального закона о СЭЗ реализация любых принимаемых по вопросу о свободных зонах правовых решений (будь то президентские указы, постановления правительства или пар­ламентские акты) неизбежно сталкивалась с приоритетностью более общих норм регули­рования хозяйственной деятельности, уста­новленных специальными разделами феде­рального законодательства.

В связи с этим после долгих политичес­ких и экономических дискуссий в 2005 г. был принят Федеральный закон РФ «Об особых экономических зонах в Российской Федера­ции»' и открыт новый специальный раздел в федеральном законодательстве - раздел об особых экономических зонах (ОЭЗ). Концеп­ция ОЭЗ, заложенная в новом законе, разра­ботана применительно к условиям РФ с уче­том задач экономического роста националь­ной хозяйственной системы страны и пред­лагается в качестве перспективной модели развития отдельных российских территорий, обладающих хорошими предпосылками для образования полюсов роста. Благодаря совер­шенствованию процесса законодательного регулирования ОЭЗ, мощной системе нало­говых и таможенных льгот и преференций, курс на организацию особых экономических зон трех видов: технико-внедренческих, про - мышленно-производственных и туристско- рекреационных - позволит решать насущные задачи российской экономики:

-  создание условий для развития иннова­ционной инфраструктуры, обеспечивающей использование результатов научных исследо­ваний и разработок при ограниченном при­влечении государственных средств;

-  применение механизмов и стимулов развития инновационных организаций, рабо­тающих в области коммерциализации техно­логий;

-  подготовка менеджеров для инноваци­онной деятельности в научно-технической и промышленной сферах;

-  привлечение в приоритетные отрасли экономики капитальных вложений;

-  повышение конкурентоспособности продукции и технического уровня производ­ства, замещение импортной продукции про­дукцией собственного производства;

-  повышение эффективности промыш­ленных организаций на основе новых техно­логий и освоения производства наукоемкой продукции;

-  расширение информационных услуг, разработка новых технологий производства продукции;

-  повышение конкурентоспособности ту­ристской и другой деятельности в сфере ту­ризма, развитие деятельности по использо­ванию природных лечебных ресурсов;

-  рост туристских потоков на территории особых экономических зон сохранение окру­жающей среды, природных и культурных ценностей, развитие инновационной, транс­портной и социальной инфраструктуры.

Павлов. Г1.В. Свободные экономические зоны в развитии национальной экономики. Монография под науч. ред. проф. А.Ю. Архипова. Таганрог: Изд-во ТИУиЭ, 2005. С. 15 — 24.

3 Федеральный закон РФ от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах' в РФ».

Все это привело к тому, что 28 ноября 2005г. состоялось заседание первых конкур­сных комиссий по отбору заявок на создание особых экономических зон технико-внедрен­ческого и промышленно-производственного типов. На конкурс поступило 72 заявки из 47
субъектов Федерации, из них на организаци­ю промышленно-производственных зон - 43 заявки. Победителями конкурса по созданию особых экономических зон были признаны следующие регионы[80].

Зона технико-внедренческого типа - 4 ре­гиона:

1.  Санкт-Петербург. Специализация - раз­работка информационных технологий, средств связи различного назначения и бы­товой радиоэлектронной аппаратуры. Пред­полагаемый доход государства - 25 млрд. руб.; предусматривается создание 12 тыс. ра­бочих мест.

2.  Москва (г. Зеленоград). Специализация - разработка и освоение изделий микросис­темотехники, интегральной оптики, интел­лектуальной системы навигации. Предпола­гаемый доход государства - 40 млрд. руб.; предусматривается создание 15 тыс. рабочих мест.

3.  Московская область (г. Дубна). Специ­ализация - производство программных про­дуктов, систем электронного приборострое­ния, исследования в области лекарственных препаратов, медицинской техники и матери­алов. Предполагаемый доход государства - 42 млрд. руб.; предусматривается создание 13 тыс. рабочих мест.

4.  Томская область (г. Томск). Специали­зация - развитие информационно-коммуни­кационных и электронных технологий. Пред­полагаемый доход государства - 70-90 млрд. руб.; предусматривается создание свыше 10 тыс. рабочих мест.

Зона промышленно-производственного типа - 2 региона:

1. Липецкая область (г. Липецк). Специ­ализация - производство бытовой электро­техники и комплектующих для нее. Предпо­лагаемый доход государства - 39 млрд. руб.; предусматривается создание 9,1 тыс. рабочих мест.

2. Татарстан (г. Елабуга). Специализация

-  производство автокомпонентов, автобусов, бытовой техники, создание высокотехноло­гической продукции нефтехимического на­правления. Предполагаемый доход государ­ства - 41 млрд. руб.; предусматривается со­здание 9,8 тыс. рабочих мест.

Строительство этих зон началось с 1 ян­варя 2006 г., на что в федеральном бюджете 2006 г. было предусмотрено 8 млрд. руб.[81], и аналогичный объем средств был выделен из региональных и муниципальных бюджетов. В 2007 г. на аналогичные цели из федераль­ного бюджета выделено 11,1 млрд. руб.[82]

Отдельное внимание при создании ОЭЗ было уделено сфере туризма. Туризм оказы­вает значительный мультипликативный эф­фект на экономическое и социальное разви­тие и тем самым влияет на диверсификацию экономики. По прогнозам Всемирного Сове­та по туризму и путешествиям, до 2016 г. темп роста международного туризма в мировом ВВП (к 2006 г.) с учетом мультипликативно­го эффекта составит 105,8%, а по Евросоюзу

-  110%). По России этот показатель может до­стигнуть 2%>, а с учетом мультипликативно­го эффекта вырасти до 9,1%>. Поэтому 18 ян­варя 2007 г. Правительство Российской Фе­дерации одобрило создание семи туристско - рекреационных зон в следующих регионах: Ставропольский край, Калининградская об­ласть, Иркутская область, Краснодарский край, Республика Алтай, Алтайский край, Республика Бурятия. Председатель Прави­тельства РФ М.Е. Фрадков 3 февраля 2007 г. подписал соответствующие постановления7, а Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации 2 марта 2007 г. заключило от имени Правительства Россий­ской Федерации соглашения с администра­циями регионов-победителей о создании на территории этих регионов особых экономи­ческих зон туристско-рекреационного типа.

Подписанные соглашения определяют обяза­тельства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, на территории которых со­зданы туристско-рекреационные ОЭЗ, по вопросам, финансирования, проектирования и строительства объектов инфраструктуры этих зон.

Создание этих семи особых экономичес­ких зон предусматривается осуществлять за счет различных источников финансирования, общий объем которых ориентировочно со­ставит до 2016 г. около 325,2 млрд. руб. Из федерального бюджета потребуется 44,54 млрд. руб., что составляет 13,6% от общего объема инвестиций (на финансирование про­ектов согласно заявкам - 27,45 млрд. руб., на внешнюю транспортную инфраструктуру - 17,09 млрд. руб.), из бюджетов субъектов Рос­сийской Федерации - 15,2 млрд. руб., из мес­тных бюджетов - 5,1 млрд. руб., из внебюд­жетных источников - 260,4 млрд. руб. Бюд­жетные средства планируется использовать на строительство объектов инженерной ин­фраструктуры8.

 

При активном развитии уже созданных ОЭЗ в России планируется создание ОЭЗ дру­гих типов. Правительство РФ 29 марта 2007 г. одобрило проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых эконо­мических зонах в Российской Федерации» и друг ие нормативные правовые акты Россий­ской Федерации» в части создания ОЭЗ пор­тового типа*

Однако организационно-правовая база ни одного из экономических институтов не сто­ит на месте, а является гибким инструмен­том финансовой и социальной политики го­сударства. В связи с этим даже самые совре­менные законодательные акты не могут пол­ностью удовлетворять потребностям реаль­ной действительности в связи с динамично развивающейся ситуацией в стране. Поэто­му повышению эффективности функциони­рования ОЭЗ в России будет способствовать постоянное совершенствование действующе­го законодательства, создание оптимальных методов контроля за его исполнением, а так­же обеспечение комплекса мер по стабили­зации экономической, правовой и социаль­ной ситуации в стране. Это позволит более обоснованно принимать решения о целесо­образности создания ОЭЗ, решать вопросы о получении налоговых и таможенных льгот, упорядочить процедуру проведения контро­ля деятельности ОЭЗ; создаст благоприятные предпосылки для успешного функциониро­вания особых экономических зон в системе внешнеэкономической деятельности России на различных уровнях экономической систе­мы. Поэтому при дальнейшем углублении и развитии законодательства об ОЭЗ для более эффективного развития данного института необходимо учесть специализированный рос­сийский опыт применения свободных (осо­
бых) экономических зон, суммирующий осо­бенности регулирования деятельности по их созданию и функционированию.

ОЭЗ нужно создавать только для реализации крупных приоритетных инвестиционных про­ектов. Данная норма позволит сделать особен­ности правового регулирования инструментом узконаправленного действия, не допуская его применения к тем проектам, которые не удов­летворяют критерию крупномасштабности. Анализ крупномасштабности проектов субъек­ты Российской Федерации должны проводить до подачи заявки на участие в конкурсе по со­зданию ОЭЗ по критериям, устанавливаемым Правительством РФ. На сегодняшний день при­оритетным считается инвестиционный проект, суммарный объем иностранных вложений в который составляет не менее 1 млрд. руб., а минимальная доля (вклад) иностранных инве­сторов в уставном (складочном) капитале ком­мерческой организации - не менее 100 млн. руб., к тому же включенный в перечень, утвер­ждаемый Правительством РФ[83].

Методика оценки инвестиционных проек­тов существует, и она отражена в Методичес­ких рекомендациях по оценке эффективнос­ти инвестиционных проектов и их отбору для финансирования, а также частично - в Поло­жении об основных требованиях к содержа­нию технико-экономического обоснования необходимости создания свободных складов, а также необходимости создания свободных таможенных зон и осуществления локальных проектов на их территории". Однако данная методика слишком сложна и далеко не пол­ностью учитывает специфику режима ОЭЗ. Для устранения этих противоречий были раз­работаны предложения по адаптации данной методики к особенностям режима ОЭЗ, зак­лючающиеся в следующем[84].

Обязательному учету при принятии реше­ния о предоставлении права применения ре­жима ОЭЗ подлежит факт принадлежности данного проекта к конкретной государствен­ной целевой программе (с указанием возмож­ной суммы финансирования). Положитель­ным фактором при рассмотрении проектов является ориентированность их на развитие депрессивных регионов.

При оценке проектов необходимо учиты­вать возможность осуществления приоритет­ных для государства направлений, развитие отраслей и подотраслей народного хозяйства. Важную роль в повышении уровня технико - экономического развития и, соответственно, в освоении внутриотраслевой специализации играют разработка и осуществление правиль­ной промышленной политики государства, учитывающей тенденции развития междуна­родной торговли. Целью такой политики в России должно стать стимулирование опере­жающего развития отраслей, обеспечиваю­щих более глубокую переработку сырья, и высокотехнологичных секторов, потенциаль­но способных к соперничеству на мировом рынке.

Приоритетные направления, которым не­обходима государственная поддержка в реа­лизации инвестиционных проектов, должны определяться Правительством РФ с участи­ем Минэкономразвития и торговли РФ, Мин­фина РФ, Минпромэнерго РФ и других фе­деральных органов исполнительной власти на основе анализа сложившейся экономичес­кой ситуации в стране и с применением спе­циальных методик. Должны поощряться про­екты, направленные на изобретение и внедре­ние новых видов товаров и услуг, позволяю­щих создать временную «монополию на про­изводство» на мировом рынке[85].

Однако экономическая ситуация в стране постоянно меняется, и поэтому перечень про­ектов необходимо пересматривать не реже одного раза в год. Для реализации программ по созданию ОЭЗ государству необходимо провести инвентаризацию народного хозяй­ства страны (отдельных отраслей, подотрас­лей, предприятий и даже видов продукции) с точки зрения инвестиционного сотрудниче­ства и по результатам данной инвентариза­ции определить приоритетные сферы, в ко­торых участие инвесторов наиболее жела­тельно.

Для устойчивого развития экономики Рос­сии необходимо ориентировать политику со­здания ОЭЗ на наиболее высокотехнологич­ных сферах производства, компенсирующих отрицательные климатическую и управлен­ческую ренты за счет ренты интеллектуаль­ной. Этим путем и шел СССР, но торможе­ние технологического прогресса не дало ему стать мировым лидером в деле создания но­вых теоретических разработок и их конвер­тации в технологии и производства. Россий­ские высокие технологии в основном еще существуют, несмотря на слом создавшей их социально-экономической системы. Отрасли, поддерживающие их, сегодня входят в обо­ронно-промышленный комплекс (ОПК) как наименее подверженные необратимому унич­тожению в ходе разрушения прежних орга­нов управления государством. ОПК России пока еще может воспринять новейшие науч­ные достижения, разработать на их основе самые высокие технологии, довести их до организационно-технологических способов и секретов производства и таким образом подтянуть остальные отрасли до конкурен­тоспособного уровня. Но следует учитывать, что за последние 10-15 лет технологическая пирамида надстроилась еще на один «этаж» - сегодня наиболее эффективными стали ме - татехнологии[86].

Правительство РФ должно устанавливать формальные критерии отбора предприятий - претендентов на получение статуса резиден­та ОЭЗ. Такими критериями, помимо указан­ных в Соглашениях о ведении промышлен - но-производственной, технико-внедренчес­кой или туристско-рекреационной деятельно­сти, должны стать: отсутствие задолженнос­ти по платежам в федеральный бюджет, экс­портная или импортозамещающая ориента­ция производства в перерабатывающих от­раслях, использование российского сырья, материалов, комплектующих, оборудования, рост занятости населения, небольшой срок окупаемости затрат, обеспечение роста доли затрат российской стороны с каждым годом реализации инвестиционного проекта. Кро­ме того, при анализе представленных инвес­тиционных проектов необходимо учитывать следующие факторы:

-  навыки управления и опыт предприни­мательской деятельности претендента;

-  профессионализм руководящего персо­нала претендента;

-  компетентность, стратегию в области маркетинга;

-  опыт в осуществлении аналогичных проектов;

-  данные об объемах операций на внеш­нем рынке;

-  имеющийся опыт работы с использова­нием таможенных режимов переработки на таможенной территории и под таможенным контролем, свободной таможенной зоны, сво­бодного склада;

-  положительная репутация перед тамо­женными и налоговыми органами;

-  отсутствие серьезных финансовых сан­кций контролирующих органов.

Срок действия Соглашения о ведении про - мышленно-производственной и технико-вне­дренческой деятельности не должен превы­шать срока реализации резидентом ОЭЗ кон­кретного инвестиционного проекта и не обя­зательно должен равняться сроку действия режима ОЭЗ. Эта мера направлена на то, что­бы функционирование резидентов в ОЭЗ не превратилось в очередную «дыру» в бюдже­те. Жесткая привязка срока, в течение кото­рого можно пользоваться льготами, к сроку реализации конкретного инвестиционного проекта должна повысить ответственность предприятий, пользующихся этой льготой, и не позволить использовать ее в качестве по­стоянной, то есть когда ее применение будет продолжаться по инерции после исчезнове­ния причин, из-за которых она была предос­тавлена.

Срок действия самой ОЭЗ не всегда стоит ограничивать 20 годами[87]. Желание законо­дателей установить максимальный срок фун­кционирования зоны в пределах возможного горизонта экономического планирования вполне объяснимо, Однако если ОЭЗ эффек­тивна и приносит государству прибыль, не­обходимо в законодательстве об ОЭЗ предус­мотреть возможность пролонгации срока ее действия.

Помимо норм о юридической основе со­здания ОЭЗ, в специальном законодательстве РФ о создании ОЭЗ должна определяться и юридическая основа их развития. Ею призна­ется федеральная государственная програм­ма или Концепция развития ОЭЗ, утвержда­емая Правительством РФ. Благодаря приоб­щению органов власти субъектов РФ к раз­работке государственной программы разви­тия ОЭЗ и управлению их деятельностью, им предоставляется возможность оказывать ак­тивное влияние на направленность и содер­жание социально-экономических реформ в ОЭЗ.

Создание благоприятных условий и мер, облегчающих эффективный выход регионов и хозяйствующих субъектов на внешние рын­ки, следует проводить на комплексной осно­ве, охватывающей всю систему государствен­ного управления и необходимых мер на мак­ро-, мезо - и микроэкономическом уровнях. К таким условиям, прежде всего, можно отне­сти государственное ориентирование пред­приятий организационно-правовыми и эко­номическими инструментами на эффектив­ное производство конкурентоспособной про­дукции и выход с ней на внешние рынки при максимальном использовании отечественных ресурсов на основе взвешенной промышлен­ной и внешнеэкономической политики.

Весьма существенную роль при создании ОЭЗ играют также эффективное государ­ственное управление, регулирование, конт­роль, координация в области деятельности ОЭЗ, а также реальная государственная под­держка и содействие этой деятельности. Про­фессиональное ведение деятельности в ОЭЗ предполагает рациональное взаимодействие между контролирующими органами государ­ственной власти, с одной стороны, и резиден­тами ОЭЗ - с другой. Важна отлаженная об­ратная связь между государственными орга­нами и самими участниками ОЭЗ. Целесооб­разно законодательно закреплённое приоб­щение участников ОЭЗ к законотворческому процессу через участие в подготовке законо­дательных предположений и иных норматив­но-правовых актов в рамках совершенство­вания положений об ОЭЗ. Разумно исполь­зовать для этого возможности Агентства по управлению ОЭЗ и Наблюдательного совета ОЭЗ.

Факт присутствия иностранных вложений в создании ОЭЗ, безусловно, является поло­жительным фактором и способствует ускоре­нию технического прогресса и повышению качества экономического роста страны-реци­пиента. Размещая капитал в регионе, компа­нии с иностранным участием привносят со­временные технологии и технику, новые спо­собы организации производства и управле­ния, выход на мировой рынок. Но несмотря на все очевидные плюсы от присутствия ино­странного капитала на внутреннем рынке, инвестиционную политику в ОЭЗ следует применять в зависимости от отраслевого принципа.

Необходимо определить список отраслей, классифицированных в отношении допуска в ОЭЗ иностранных инвесторов следующим образом:

-  отрасли, в которых инвестиции разре­шены;

-  отрасли, в которых инвестиции поощ­ряются;

-  отрасли, в которых инвестиции ограни­чены;

-  отрасли, в которых инвестиции за­прещены.

Льготы иностранным инвесторам необхо­димо предоставлять в обмен на передачу тех­нологий и ноу-хау в производства, находящи­еся на территории ОЭЗ.

Особую осторожность следует проявлять в отношении либерализации нетарифных средств, регулирующих экспорт и импорт ре­зидентами ОЭЗ. Это связано с тем, что на тер­ритории РФ свободная рыночная экономика не столь совершенна, как экономика разви­тых зарубежных стран; следовательно, для создания конкуренции необходимы выбороч­ные меры нетарифного регулирования для производимой в ОЭЗ продукции: лицензиро­вание, квотирование, сертификация.

Подводя итог сказанному, следует отме­тить, что, несмотря на заметные положитель­ные сдвиги в развитии процесса регулирова­ния такого сложного механизма экономичес­кой деятельности, как особые зоны, опреде­ленный методический инструментарий все еще требует доработки, а отдельные вопро­сы регулирования деятельности ОЭЗ до на­стоящего времени вообще не рассмотрены и не реализованы.