В статье предпринята попытка рассмотреть проблему взаимодействия институтов власти и предпринимательства в России на этапе экономической модернизации. На основе архивных материалов исследуется механизм формирования и функционирования отраслевых съездов предпринимателей на рубеже XIX-XX вв.
Институциональный подход в экономике
Институциональный подход применительно к экономике предполагает такой подход к изучению функционирования экономической системы, при котором основное внимание уделяется роли социальных, политических и экономических институтов.
Задача исследования экономических институтов в России приобретает особенно важное значение в условиях трансформации российского общества, поскольку общественные преобразования самым непосредственным образом связаны с модернизацией российской экономики, когда происходит переход хозяйственной системы от одного исторического типа к другому.
Для институционального подхода огромное значение имеет история. Она имеет значение не просто потому, что можно извлечь уроки из прошлого, но и потому, что настоящее и будущее связаны с прошлым непрерывностью институтов общества, понимаемых как набор определенных правил, норм, обычаев, закрепленных в виде законов, организаций, учреждений и т. п. Поэтому исторически сложившиеся экономические институты существенным образом влияют на формирование национальных моделей хозяйствования. В этой связи исследование принципов, механизмов и особенностей взаимодействия государства и предпринимательского сообщества через их организации в дореволюционной России, на этапе ее модер - низационного витка, представляет несомненный интерес, поскольку этот процесс носил институциональный характер и развивался в сложных политических и экономических условиях конца XIX - начала ХХ вв.
Основной особенностью этого процесса в политической сфере являлось наличие самодержавной власти, ограничивающей права и свободы граждан, включая и предпринимательское сообщество. Что касается экономической сферы, то здесь основным являлось сочетание в экономике страны множества различных укладов, рыночных и нерыночных отраслей, что отражалось на формировании российского капитализма. Все эти особенности оказывали влияние на деятельность предпринимательских организаций и на развитие форм экономического поведения российских предпринимателей в условиях формирования и в ходе последующих трансформационных процессов.
Возникновение предпринимательских организаций диктовалось потребностями экономического развития, стремлением самих предпринимателей оказывать большее воздействие на экономическую политику государства. Поэтому, несмотря на явное нежелание противопоставлять своим учреждениям объединенное мнение предпринимателей, государство вынуждено было брать на себя инициативу в создании представительных торгово-промышленных организаций, при этом государство, через свои министерства и департаменты, пыталось жестко контролировать их деятельность. Подобная практика сложилась еще в пореформенный период и наглядно проявилась в создании так называемых «торгово-промышленных съездов». Впервые этот термин ввел в оборот известный российский предприниматель, член Московского биржевого комитета П. А. Бурышкин, который обратил внимание на то, что торгово-промышленные съезды по их составу таковыми не являлись, поскольку «ни организованной промышленности, ни торговли еще не было, а отдельные представители фабрикантов и торговцев хотя и принимали в этих совещаниях участие, но их голоса терялись в общей массе «приглашенных лиц», где были ученые - экономисты, сельскохозяйственные деятели, представители банков и, главным образом, чиновники»[324].
Поскольку решения, принимаемые на съездах, не носили для правительства обязательного характера и, следовательно, оставались безрезультативными, то в итоге эти организации оказались малопривлекательными и для самих предпринимателей. Поэтому эпизодические торгово-промышленные съезды тихо «умерли», не оказав заметного влияния на ход экономического развития страны.
Поиск новых методов управления
Ситуация начинает меняться на рубеже XIX-XX вв. в связи с мощным экономическим подъемом в стране, вызванным строительством железнодорожной сети и начавшейся индустриализацией в промышленности, что стимулировало быстрое изменение социально-классовой структуры населения. В. И. Гурко, работавший в правительстве в начале 1890-х гг., отмечал «невероятно быстрое увеличение численности населения империи при чрезвычайно усложнившихся условиях быта и при все более сказывавшейся по мере роста его культурного уровня разноплеменности, что поставило правительство перед необходимостью поиска новых форм и методов управления»[325].
В основных чертах эта политика была выработана в период, когда Министерством финансов России руководил С. Ю. Витте. Необходимо пояснить, что Министерство финансов на рубеже веков представляло собой огромный и весьма влиятельный конгломерат ведомств. В руках министра финансов сосредотачивалось управление не только собственно финансами, но и промышленностью, торговлей, торговым мореплаванием, отчасти народным образованием, коммерческим и аграрным кредитом. Под его контролем фактически находилось Министерство путей сообщения. Через бюджет министр мог влиять на деятельность почти всех министерств и департаментов, так или иначе связанных с экономикой страны. Поэтому реформаторская деятельность министра финансов носила не ведомственный, а общегосударственный характер.
Понимая, что страна стоит лишь в начале пути промышленного развития, С. Ю. Витте в 1893 г. предложил программу развития промышленности и торговли, в которой, помимо решения чисто экономических проблем (покровительственный таможенный тариф, выгодные для государства международные торговые соглашения, надлежащий строй железнодорожных тарифов и т.п.), большое внимание уделялось вопросу организации представительства интересов предпринимателей перед правительственными учреждениями. Организация такого представительства рассматривалась как необходимое условие успешной реализации всей программы, получившей в литературе название «система» Витте[326].
Составной частью этой программы являлась активизация предпринимательской инициативы, что должно было способствовать созданию новых экономических институтов при сохранении экономического могущества существующих политических институтов. Это порождало противоречия в проведении самой политики. На одном полюсе, по выражению В. И. Гурко, «накапливались частные капиталы, образовывался влиятельный и мощный своим богатством торгово-промышленный слой, исполняющийся по мере увеличения своего богатства стремлением к почестям и власти»[327].
А на другом - постоянное государственное вмешательство в экономику, которое Витте оправдывал необходимостью поддержки не окрепшей еще частной инициативы, что, по мнению Б. В. Ананьича и Р. Ш. Ганелина, «в действительности далеко выходило за эти пределы и препятствовало естественному развитию капиталистических отношений в стране»[328].
В этих условиях самоорганизация предпринимателей не могла завершиться их полной независимостью от государства, поэтому инициатива Витте была направлена на создание новых предпринимательских структур, но действующих при поддержке и под контролем государства.
Отраслевые съезды как институт предпринимательства
Процесс становления предпринимательских организаций получил мощное развитие на рубеже XIX-XX вв., когда стремление предпринимателей к самоорганизации охватило отдельные отрасли промышленности. Концентрация отраслей в определенных регионах страны, выделение их там как ведущих и преобладающих способствовали сплочению отраслевых предпринимателей и, таким образом, созданию особых отраслевых съездов, защищавших их интересы.
Надо отметить, что соответствующие министерства очень жестко регламентировали порядок юридического оформления каждого отраслевого съезда. Более того, существовала даже некая конкурентная борьба между государственными ведомствами за контроль над тем или иным съездом.
По сути, съезды созывались для выполнения трех основных функций:
- организационной, т. е. установления связей между организованной буржуазией конкретной отрасли производства и соответствующим отраслевым министерством;
- институциональной, т. е. закрепления функций представительства интересов соответствующей категории буржуазии;
- информационной, т. е. информирования правительства о принятых решениях и соответствующих приоритетах экономического развития.
Для государства в условиях проведения экономических реформ важно было понять свою роль в изменяющемся обществе, а для этого необходимо было знать настроения наиболее динамично развивающегося класса. Поэтому через съезд, который аккумулировал определенные интересы и формулировал конкретные требования, правительство получало необходимую информацию об уровне развития предпринимательства и о его настроениях.
Точной статистики о количестве представительных организаций буржуазии в научной литературе нет. По подсчетам Л. Е. Шепелева, в начале ХХ в. в России насчитывалось около 150 предпринимательских организаций[329]. Такую же цифру, правда, расширяя хронологические рамки (вторая половина XIX - начало ХХ вв.), называет И. Н. Шапкин[330].
Согласно официальным данным Министерства торговли и промышленности, в 1911 г. в России насчитывалось 87 биржевых комитетов, 15 комитетов торговли и мануфактур и 29 предпринимательских сообществ и союзов - всего 131 организация. Однако, по мнению известного российского экономиста Е. Лурье, министерство при подсчете проигнорировало ряд местных и областных союзов, которых, по его данным, было около 200[331].
Наконец, по сведениям Императорского русского технического общества, которое также вело свою статистику, в России в 1912 г. насчитывалось 143 организации торгово-промышленного класса, которые действовали в виде съездов, советов съездов, обществ, комитетов, бюро и т. п.[332].
Наиболее распространенной формой предпринимательской активности, помимо биржевых комитетов, объединявших в основном торговую часть предпринимательского сообщества, являлись отраслевые съезды, которых к 1917 г. насчитывалось, по разным оценкам, от 30 до 40. Точную цифру назвать затруднительно, поскольку не все организации отраслевого типа заявляли о себе, как о съезде. Часто в названиях фигурируют термины: «общество» или «союз», хотя по форме организации и методам работы это были типичные отраслевые съезды.
Одними из первых в стране начали функционировать Всероссийские съезды мукомолов, и это было неслучайно, так как уже с конца 1870-х гг. русская мукомольная промышленность стала бурно развиваться. Постройка новых мельниц, усовершенствование старых настолько расширили производство, что уже с начала 1880-х гг. на внутреннем рынке начала ощущаться сильная конкуренция. Сложившаяся ситуация способствовала сплочению отраслевых предпринимателей и созданию особого отраслевого съезда, который был призван защитить интересы мукомолов. Эти интересы лежали в сфере ослабления отраслевой конкуренции на внутреннем рынке за счет освоения новых (внешних) рынков. Поэтому по инициативе Министерства государственных имуществ в Москве в 1888 г. состоялся первый Всероссийский мукомольный съезд, который поставил проблему экспорта русской муки. Однако съезд не смог выработать каких-либо конкретных документов. Впоследствии эту проблему пытался решить четвертый (последний) Всероссийский торгово-промышленный съезд, собравшийся в 1896 г. в Нижнем Новгороде. Однако обсуждение на съезде ограничилось дискуссией о необходимости понижения пошлин на сельскохозяйственные машины, импортируемые из-за границы в интересах земледелия. Речь шла, прежде всего, об импорте оборудования для паровых мельниц. Развернутая по этому вопросу дискуссия, по сути, не выявила победителей, но продемонстрировала возросшее стремление деловых кругов играть более значимую роль в принятии стратегических решений, связанных с развитием экономики страны.
Проблема экспорта муки в условиях поиска средств для экономической модернизации рассматривалась как важнейшая государственная задача. Потому ключевое место в ее решении должны были занять Всероссийские съезды мукомолов, формирование которых взяло на себя Министерство финансов. Разработку соответствующей нормативной базы С. Ю. Витте поручает Департаменту торговли и мануфактур, входящему в структуру министерства[333].
Формирование механизма взаимодействия институтов
В Российском государственном историческом архиве, в фондах Совета министров (Фонд 1276), Министерства финансов (Фонды 20, 22), Министерства внутренних дел (Фонды 1284, 1287), Министерства земледелия и государственных имуществ (Фонд 398), Министерства путей сообщения (Фонды 190, 229), Министерства торговли и промышленности (Фонды 23, 37), Общественных и частных учреждений и организаций (Фонды 32, 49) и др. содержатся важные сведения, позволяющие выявить механизм сотрудничества институтов власти и предпринимательского сообщества через формирование и деятельность отраслевых предпринимательских съездов.
Данный механизм предусматривал ряд последовательных шагов в организации отраслевых съездов. Так, 4 апреля 1896 г. Департаментом торговли и мануфактур под руководством
B. И. Ковалевского были подготовлены и представлены на утверждение Министру финансов
C. Ю. Витте «Временные правила о Всероссийских съездах мукомолов», где были четко определены цели и задачи будущих съездов, предусматривающие: «Объединение деятельности русских мукомолов, в видах развития мукомольной промышленности и, в особенности, для содействия вывозу нашей муки за границу»[334].
Кроме того, в данном документе были прописаны: периодичность созыва съездов, формирование руководящих органов, условия участия предпринимателей в работе съездов, финансирование съездов и их выборных органов, а также порядок надзора за их деятельностью. Общий надзор должен был осуществляться Министерством финансов.
Временные правила были рассмотрены членами Государственного Совета и Высочайше утверждены 20 мая 1896 г., что позволило начать подготовку к созыву первого Всероссийского мукомольного съезда, который, в со- от-ветствии с установленными правилами, состоялся 3-7 декабря 1896 г. в Санкт-Петербурге.
Съезд утвердил предложенное Временное положение о его работе и уже 3 декабря 1896 г. Министр финансов направляет письмо в адрес Министра земледелия и государственных имуществ с просьбой согласовать принятый на съезде документ[335]. Письмо не носит случайного характера, поскольку именно это министерство, образованное 30 марта 1894 г., ведало вопросами развития сельского хозяйства в стране, поэтому все законопроекты, касающиеся правительственных мер в области сельского хозяйства, должны были согласовываться с данным министерством.
В ответном письме от 22 января 1897 г. утверждалось, что у Министра земледелия и государственных имуществ нет принципиальных возражений по поводу утверждения проекта Положения, но предлагалось дополнительно включить два пункта: во - первых, запретить съездам и их Совету заниматься коммерцией, связанной с покупкой и продажей зерна, во-вторых, запретить представителям государственных ведомств в Совете съездов получать какое-либо вознаграждение за работу в этих органах, а также избираться на какие-либо должности в постоянных органах съездов[336]
.
Данные замечания можно квалифицировать как вполне разумные, имеющие антикоррупционную направленность.
Таким образом, «Положение о Всероссийских съездах мукомолов» было окончательно согласовано и вступило в действие. В дальнейшем в Правила специальными Указами (от 5 июня 1900 г. и от 27 мая 1902 г.) вносились изменения и дополнения, регламентирующие порядок организации работы местных съездов, которые подразделялись на районные, созываемые для обсуждения вопросов, касающихся нужд мукомольной промышленности нескольких смежных губерний, и на губернские, или областные. При этом, если общие съезды созывались Министерством финансов для обсуждения общих вопросов, касающихся мукомольной промышленности и вывоза муки за границу, местные съезды должны были созываться с разрешения Министерства финансов по Отделу торговли для решения местных вопросов мукомольной промышленности[337].
Принятое Положение предусматривало непосредственное участие министерства в составлении и утверждении повестки дня очередного съезда. В частности, при подготовке первого Всероссийского мукомольного съезда Департаментом торговли и мануфактур 18 ноября 1896 г. было проведено особое совещание, на котором была согласована программа работы съезда, состоящая из 7 вопросов. Это были в основном вопросы организационного плана, однако последний пункт касался регулирования тарифной политики на перевозку муки железнодорожным транспортом. Речь шла о том, чтобы уравнять тарифы на транспортировку муки и зерна. По этому вопросу директор Департамента Ковалевский обратился к Витте со специальным письмом, в котором спрашивал разрешения на включение этого вопроса в повестку съезда[338].
Озабоченность государственного чиновника вполне объяснима. Съезд предпринял попытку обсудить проблему, которая находилась в исключительной компетенции государственного органа - Министерства финансов. Нам не удалось обнаружить в архиве ответное письмо Витте, но, по - видимому, оно было получено, поскольку в информационном письме Департамента о созыве съезда прилагалась повестка дня, содержащая только 6 пунктов, что касается тарифного вопроса, то он был снят[339].
Подобная регламентация характерна и в отношении других отраслевых съездов. В частности, в письме Министра путей сообщения в Министерство внутренних дел от 20 декабря 1902 г. о согласовании повестки дня съезда Волжских судоходных деятелей специально подчеркивался тот факт, что обсуждению съездов подлежат вопросы, исключительно касающиеся судоходства, и Председатель съезда должен следить за тем, чтобы на съезде не обсуждались другие вопросы, кроме официально одобренных[340]
.
В этой связи представляет интерес реакция Департамента полиции, высказанная в письме Нижегородского биржевого комитета в Министерство путей сообщения от 10 декабря 1908 г. по поводу утверждения программы работы Волжского судоходного съезда. Программа включала всего 9 вопросов: избрание председателя и товарища председателя, избрание Совета съезда, вопрос о навигационных и других специальных тарифах, обсуждение законопроекта о государственном страховании рабочих в применении его к судоходным служащим, о регистрации волжских судов и о нуждах судоходства, связанных с улучшением рек, землечерпанием и другими вопросами.
После изучения этого документа в Департаменте полиции было предложено исключить из повестки дня пункт 4, касающийся обсуждения законопроекта о государственном страховании рабочих в применении его к судоходным служащим, и пункт 8, в котором предполагалось рассмотреть комплекс вопросов, связанных с нуждами судоходства. Министерство внутренних дел высказалось в целом за созыв съезда, но при условии исключения из повестки дня названных выше вопросов, поскольку Департамент полиции смущал термин «законопроекты» в пункте 4, что не относилось к компетенции съезда, и выражение «другие вопросы» в пункте 8, которое представлялось неопределенным. В результате термин «законопроекты» был снят, а слова «другие вопросы, связанные с интересами судоходства» вообще были исключены из текста программы [341].
В письме от 15 декабря 1905 г. МПС, обсуждая с МВД очередной проект Положения о съездах судовладельцев, предлагает организовать его по типу промышленных съездов (например, съездов углепромышленников) и утвердить его Положение по соглашению заинтересованных ведомств, а при недостижении такого соглашения внести в Совет мини- стров[342]. Возникает парадоксальная ситуация, когда заинтересованная сторона, а именно сами судовладельцы, оказываются фактически отстраненными от участия в этой работе.
О сроках созыва съездов в обязательном порядке уведомляется губернатор, на территории которого предполагается созыв того или иного съезда. Об этом свидетельствуют письма из Департамента общих дел МВД (от 13 июля 1903 г) в адрес нижегородского губернатора и письмо от санкт-петербургского градоначальника (от 25 июля 1906 г) в адрес Министра внутренних дел, подтверждающего получение нормативных документов, касающихся проведения учредительного собрания по подготовке съезда судовладельцев[343].
В результате подобных обсуждений и согласований «Положение о съездах судовладельцев Волжского бассейна» было окончательно утверждено только 15 июля 1908 г, т. е. через 6 лет после того, как этот вопрос был впервые поставлен Императорским обществом судоходства в письме на имя Министра финансов С. Ю. Витте от 8 марта 1902 г При этом государство в лице МПС сохраняло за собой контроль над работой съездов путем утверждения повестки дня, а также назначения своих представителей в руководящие органы съезда.
Строгой регламентации подлежала финансовая деятельность съездов и, прежде всего, их выборных органов, о чем свидетельствуют многочисленные письма в адрес соответствующих министерских департаментов. Так, Совет по делам съездов мукомолов регулярно запрашивал Департамент торговли и мануфактур
0 выдаче Совету сумм особого сбора с мукомольных мельниц, поступающих на депозит Департамента и предназначенных на оплату деятельности Совета, включая заработную плату освобожденным работникам, оплату типографских и других текущих расходов[344].
Сложившаяся практика применялась и в отношении выделения средств на участие в различного рода мероприятиях и выставках. В письме Совета по делам съездов мукомолов в Департамент торговли и мануфактур (от 22 января 1900 г) ставился вопрос о перечислении средств для участия российских мукомолов в Парижской всемирной выставке и оборудовании в Париже соответствующего выставочного павильона. К письму прилагалась подробная смета расходов, предусматривающая, помимо выделения средств на строительство самого павильона, также сумм на оплату представителя мукомолов на выставке и его заместителя, оплату перевозки муки и выпечки образцов хлеба и т.п. В смету расходов была включена даже стоимость серебряного блюда, предназначенного для подарка президенту Французской республики[345].
Столь мелочная регламентация финансовой деятельности предпринимательской организации представляется нам излишней, тем более что Департамент выделял деньги не из государственного бюджета, а из бюджета самой организации, формировавшегося за счет обязательных сборов участников съездов.
В то же время было бы неправильным квалифицировать институты власти как структуры, тормозящие экономическую модернизацию. В частности, в письме МПС в Совет министров об утверждении Положения о съездах судовладельцев Волжского бассейна (от 27 апреля 1908 г) подчеркивалось, что деятельность съездов должна быть поставлена в такие условия, которые сравнительно легко подлежали бы изменениям в случае возникновения новых требований, выдвинутых жизнью. Поэтому МПС четко высказывалось против принудительного начала в организации съездов и за предоставление им большей свободы, что содействовало бы активизации их деятельности, а следовательно и успешности всей работы съездов. При этом МПС считало бы правильным, чтобы программы занятий съездов представлялись за известный срок к сведению министерства, что позволило бы последнему дать съезду надлежащие указания и разъяснения[346].
Подобная позиция, на наш взгляд, выглядела вполне оправданной ввиду незрелости институтов гражданского общества в России и в условиях наличия отсталых политических институтов.
Новый этап в формировании институтов предпринимательства в период Думской монархии
По мере трансформации политических, социальных и экономических процессов в начале ХХ в. самостоятельность отраслевых съездов предпринимателей получает новый импульс. Они становятся более независимыми в принятии решений, прежде всего, касающихся проблем отрасли. Эта самостоятельность находит наглядное подтверждение в период Думской монархии (1906-1917 гг.).
В частности, мукомолы предприняли две попытки решить вопрос об изменении уставных документов с целью большей независимости от Министерства финансов. С этой целью в 1909 и в 1911 гг. в Государственную Думу были внесены два законопроекта о мукомольных съездах. Эти законопроекты получили одобрение в финансовой и торговой комиссиях Думы, однако в целом закон был отклонен под надуманным предлогом борьбы с монополизмом[347].
Следующая попытка реформировать мукомольные съезды была предпринята в начале 1914 г. В январе 1914 г. Совет министров одобрил предложение Министерства торговли и промышленности о внесении в Государственную Думу проекта новых правил о съездах мукомолов. Новый проект содержал два принципиальных отличия. Прежде всего, в новом Положении акценты были смещены в стороны решения внутренних проблем мукомольной отрасли (проблема выхода на мировой рынок хотя и оставалась в повестке дня, но была отодвинута на второй план) и большей самостоятельности съездов, как в формировании программы работы, так и финансовой самостоятельности.
Процесс трансформации институтов предпринимательства в направлении большей самостоятельности от институтов власти оказался незавершенным. Так, планировавшийся на август-сентябрь 1914 г. очередной XII Всероссийский съезд мукомолов не состоялся ввиду начавшейся первой мировой войны. Подобная участь постигла и другие всероссийские съезды предпринимателей. Однако районные съезды продолжали собираться и в годы войны. Причем именно в этот период их самостоятельность значительно выросла. В частности, самарский губернатор в письме Министру внутренних дел указывал на то обстоятельство, что на состоявшемся 16-17 апреля 1916 г. в Самаре съезде мукомолов Волжского района не только не было представителей Министерства внутренних дел, но даже Бюро съезда не уведомило самого губернатора об открытии съезда[348].
Итак, на рубеже XIX-XX вв. необходимость ской модернизации страны подталкивает институты власти к формированию новых институтов предпринимательства, которые проявляются в деятельности различных представительных организаций, ведущее место среди которых занимают отраслевые съезды. Если на начальном этапе влияние государства на предпринимательские съезды носило систематический и повсеместный характер и проявлялось, прежде всего, в утверждении их уставных документов и достаточно жесткой регламентации деятельности выборных органов, включая их финансовые расходы, то в период Думской монархии это влияние, по мере роста авторитета самих съездов, начинает заметно ослабевать. Однако в силу объективных причин (первая мировая война и последующая революция) этот процесс оказался незавершенным.
Таким образом, деятельность отраслевых съездов становится важным фактором перераспределения полномочий между государством и предпринимательским сообществом и может рассматриваться в качестве своеобразного институционального стержня формирующегося гражданского общества.